219/2014 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 52/13 dne 9. září 2014 v plénu
složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida,
Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Ivany Janů (soudce zpravodaj), Vladimíra
Kůrky, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka, Kateřiny Šimáčkové a
Vojtěcha Šimíčka, ve věci návrhu Městského soudu v Praze na vyslovení
protiústavnosti ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004
Sb., o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2012, ve slovech
"nejméně však ve výši 250 000 Kč", za účasti Poslanecké sněmovny
Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako
účastníků řízení, a Krajského soudu v Hradci Králové jako vedlejšího
účastníka řízení,
takto :
I. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o
zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb.,
ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", tedy ve znění před jeho
novelizací, provedenou zákonem č. 136/2014 Sb., je v rozporu s čl. 1,
čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod.
II. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o
zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb.,
ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", se ruší dnem vyhlášení
nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění
I.
1. Městský soud v Praze se návrhem ze dne 4. 11. 2013, který Ústavní
soud obdržel dne 7. 11. 2013, podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České
republiky a § 64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") domáhal
zrušení části ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012
Sb., a to ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč".
2. Ke skutkovým okolnostem věci navrhovatel uvedl, že rozhodnutím
Oblastního inspektorátu práce pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj ze
dne 27. 2. 2013, č. j. 324/9.30/13/14.3-RZ byla podle napadeného
ustanovení uložena pokuta ve výši 300.000,- Kč společnosti KUBE-PLUS,
v. o. s. za správní delikt podle § 10 (pozn. red.: správně § 140) odst.
1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, kterého se společnost měla dopustit
tím, že připustila výkon nelegální práce, neboť dne 19. 9. 2012
umožnila na specifikované stavbě vykonávat pomocné stavební práce dvěma
cizincům ukrajinské státní příslušnosti na základě písemné pracovní
smlouvy, avšak v rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, konkrétně s
místem výkonu práce, uvedeným v tomto povolení.
3. Společnost KUBE-PLUS, v. o. s., podala proti tomuto rozhodnutí
odvolání, o němž bylo rozhodnuto rozhodnutím Státního úřadu inspekce
práce ze dne 1. 7. 2013, č. j. 1728/1.30/13/14.3 tak, že odvolání bylo
zamítnuto a prvoinstanční rozhodnutí potvrzeno. Proti tomuto rozhodnutí
podala společnost KUBE-PLUS, v. o. s., dne 5. 9. 2013 žalobu k
Městskému soudu v Praze. Řízení o této žalobě probíhá u tohoto soudu
pod sp. zn. 10 Ad 20/2013, soud však dospěl k závěru, že předmětné
zákonné ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky,
proto řízení přerušil a podal Ústavnímu soudu tento návrh na zrušení
právního předpisu.
4. Ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, ve znění
zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb., podle něhož byla v daném
případě pokuta uložena, zní takto:
"Za správní delikt se uloží pokuta do 10 000 000 Kč, jde-li o správní
delikt podle odstavce 1 písm. c) a e), nejméně však ve výši 250 000 Kč.
5. V odůvodnění navrhovatel zejména uvedl, že uvedený text se stal
součástí zákona na základě novelizace zákona o zaměstnanosti provedené
zákonem č. 367/2011 Sb., přičemž sporný text zákona vstoupil do
legislativního procesu na základě pozměňovacího návrhu v Poslanecké
sněmovně. V důsledku toho důvodová zpráva k zákonu č. 367/2011 Sb. o
důvodech zavedení spodní hranice pokuty nehovoří. Vzhledem k tomu, že
zavedení spodní hranice bylo ale spojeno i se zvýšením horní hranice
pro uložení pokuty, lze podle navrhovatele soudit, že důvodem zavedení
spodní hranice pokuty bylo přesvědčení zákonodárce o nedostatečnosti
doposud ukládaných sankcí.
6. Městský soud v Praze při předběžném posouzení věci vycházel ze
závěrů vyjádřených v nálezu Ústavního soudu ze dne 13. 8. 2002 ve věci
sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.) o návrhu
Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení slov "od 500 000 Kč" v §
106 odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů.
7. V citovaném nálezu Ústavní soud konstatoval, že zakotvení minimální
výše pokuty do zákona v zásadě sleduje legitimní cíl, neboť daleko
zřetelnějším způsobem, než by tomu bylo pouze při stanovení horní
hranice sazby, umožňuje odlišit závažnost či nebezpečnost těch kterých
typů protiprávních jednání. Vedlejším dopadem tohoto kroku ale je, že
se omezuje prostor pro správní uvážení příslušných státních orgánů, což
má své pozitivní důsledky např. v tom, že do určité míry sjednocuje
výši ukládaných trestů, případně omezuje prostor pro svévolné či
korupcí ovlivněné jednání správních orgánů. Může se tak jevit jako
určitý prostředek ochrany před eventuální diskriminací, na druhé straně
však větší či menší měrou paušalizuje závažnost protiprávního jednání,
což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním
okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům.
8. Ústavní soud proto dospěl k závěru, že pokuta může za určitých
okolností představovat zásah zejména do základního práva podle čl. 11
odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Pokutu lze považovat za zásah
s ústavněprávní dimenzí, a to v případě, pokud zasahuje do majetkových
poměrů jedince se značnou intenzitou. Ústavní soud proto posuzoval účel
zásahu ve vztahu k použitým prostředkům, přičemž měřítkem pro toto
posouzení byla zásada proporcionality. Stupňování represe představované
zvýšením horní hranice sankce může naplnit zamýšlený cíl a vzhledem k
dostatečnému prostoru pro zohlednění okolností konkrétního případu
umožňuje dostát i podmínce přiměřenosti zásahu. Stanovování a zvyšování
dolní hranice sankce minimalizující tento prostor neumožňuje přirozeně
vždy uplatnit zásah přiměřený, poněvadž může mít ve vztahu k subjektům,
jimž je sankce v podobě pokuty ukládána, někdy i charakter likvidační
[viz také nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 12/03 ze dne 10. 3. 2004
(N 37/32 SbNU 367; 300/2004 Sb.)].
9. Rovněž v daném případě je stanovena dolní hranice pokuty za jiný
správní delikt, a to na částku 250.000,- Kč. V případě, který je
předmětem posuzování v řízení vedeném u Městského soudu v Praze pod sp.
zn. 10 Ad 20/2013, nebyla pokuta uložena přímo na samé spodní hranici
zákonného rozpětí, ale ve výši 300 000 Kč, přičemž zákon umožňuje
uložení pokuty až do výše 10 mil. Kč a jde tedy stále o pokutu
prakticky těsně nad minimální hranicí rozpětí zákonné sazby. Z
odůvodnění rozhodnutí správních orgánů obou stupňů vyplývá, že
konkrétní výši pokuty stanovovaly právě s ohledem na šíři zákonem
daného rozpětí a kupř. Státní úřad inspekce práce výslovně poukázal na
to, že "míru typové závažnosti daného protiprávního jednání vyjadřuje
zákonodárce pomocí rozmezí výše pokuty, v jejímž rámci lze daný správní
delikt sankcionovat".
10. Z popisu skutku, v němž správní orgány spatřují správní delikt,
přitom podle navrhovatele vyplývá, že v žádném případě nejde o jednání
vykazující v rámci tohoto typu správních deliktů vysoký stupeň
společenské nebezpečnosti, ba spíše naopak. Ke správnímu deliktu mělo
dojít tak, že dva zaměstnanci v průběhu jednoho kalendářního dne
pracovali mimo místo, které bylo uvedeno v jejich povolení k
zaměstnání. Navrhovatel uvedl, že nechce nyní předjímat, zda posouzení
tohoto jednání jako správního deliktu bylo skutečně správné, je však
zřejmé, že i kdyby tomu tak bylo, šlo by o jednání poměrně malého
stupně společenské nebezpečnosti": jednalo se pouze o dva zaměstnance,
pouze o jediný den a šlo o cizince, kteří měli platné povolení k
zaměstnání, "pouze" s jiným místem výkonu práce; přitom šlo o výkon
práce na základě řádně uzavřené pracovní smlouvy.
11. Pro porovnání navrhovatel poukázal na dva jiné případy správního
deliktu spočívajícího v umožnění výkonu nelegální práce, s nimiž se
setkal ve své rozhodovací praxi: případ, kde byla nelegální práce
umožněna celkem 197 cizincům, kteří pracovali zcela bez povolení, nadto
dílem bez pracovní smlouvy, ke správnímu deliktu docházelo po dobu
jedenácti měsíců a jednalo se o zcela úmyslné, plánovité a systematické
porušování právních předpisů, za něž byla ve výsledku uložena pokuta ve
výši 1,5 mil. Kč. Dle navrhovatele si lze představit, že právě takové
případy mohly zákonodárce motivovat ke zpřísnění postihu za umožnění
výkonu nelegální práce. Pod stejné zákonné ustanovení ovšem spadají i
případy podstatně méně závažné a nemusí jít jen o nelegální
zaměstnávání cizinců významně narušující trh práce, ale o případy
mající spíše charakter administrativních nedbalostních pochybení na
straně zaměstnavatele. Takový je i druhý příklad z rozhodovací praxe:
případ družstva, které se dopustilo správního deliktu závažností
srovnatelného s nyní projednávaným případem - šlo také o výkon práce v
rozporu s vydaným povolením k zaměstnání, přičemž rozpor spočíval v
odlišném místu výkonu práce, a k nelegální práci došlo u jednoho
cizince ve dvou kalendářních dnech. Při neexistenci spodní hranice
pokuty v tehdy účinném znění zákona o zaměstnanosti byla za tento
správní delikt uložena pokuta ve výši 50 000 Kč.
12. Navrhovatel tedy dospěl k závěru, že výše sankce v projednávaném
případě neodráží skutečnou výši stupně společenské nebezpečnosti
projednávaného správního deliktu. Pro společnost s pouhými dvanácti
zaměstnanci skutečně může zaplacení několikasettisícové sankce
představovat významné existenční problémy, pokud nebude taková pokuta
přímo likvidační, což ostatně ilustruje i skutečnost, že vlastní
kapitál postiženého činí v daném případě jen 70 000 Kč. Správní soud je
sice oprávněn výši uložené pokuty za správní delikt snížit (pokud by to
žalobce v průběhu řízení navrhl), avšak i v takovém případě je vázán
spodní hranicí stanovenou zákonodárcem. Z hlediska dopadů na žalobce je
přitom zdejší soud přesvědčen, že i snížení uložené pokuty na částku
250 000 Kč, tedy na zákonem stanovené minimum, bude pro žalobce stále
představovat sankci velmi citelnou, blížící se či dosahující likvidační
výše a vzhledem ke společenské nebezpečnosti jeho jednání i sankci
nepřiměřenou.
13. S ohledem na výše uvedené skutečnosti je navrhovatel - Městský soud
v Praze přesvědčen, že § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb., o
zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012 Sb.,
je ve své napadené části v rozporu s čl. 11 odst. 1 a čl. 4 odst. 4
Listiny základních práv a svobod. Proto navrhl, aby Ústavní soud toto
ustanovení zrušil.
II.
14. Ve vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky je po
rekapitulaci předmětného návrhu na zrušení části zákonného ustanovení
uvedeno, že vládní návrh zákona, který byl po uskutečněném zákonodárném
procesu vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č. 367/2011 Sb., byl rozeslán
poslancům jako tisk 373 dne 27. května 2011. Pokud jde o ustanovení o
výši sankce za správní delikt uvedený v § 140 odst. 1 písm. c) zákona o
zaměstnanosti, ponechával jej v dosavadním znění, tj. bez stanovení
dolní hranice sankce a v jiné výši, než která byla později Poslaneckou
sněmovnou schválena.
15. První čtení tisku 373 proběhlo dne 8. června 2011, tisk byl
přikázán výboru pro sociální politiku, který po přerušeném projednávání
přijal dne 30. srpna 2011 usnesení, ve kterém doporučil Poslanecké
sněmovně schválit návrh zákona ve znění jím přijatých pozměňovacích
návrhů. Mezi těmito pozměňovacími návrhy byl rovněž návrh na nové znění
ustanovení § 140 odst. 4 písm. f).
16. Tisk 373 prošel obecnou i podrobnou rozpravou ve druhém čtení dne
1. září 2011. V podrobné rozpravě bylo předneseno několik pozměňovacích
návrhů, žádný se však napadeného ustanovení nedotýkal. Návrh na
zamítnutí návrhu zákona podaly poslankyně Dana Váhalová a Marta
Semelová. Ve třetím čtení konaném dne 9. září 2011 nebyl návrh na
zamítnutí návrhu zákona Poslaneckou sněmovnou přijat. Pro pozměňovací
návrhy výboru pro sociální politiku, mezi kterými byl návrh na nové
znění ustanovení § 140 odst. 4 písm. f), hlasovalo z přihlášených 143
poslanců 85 pro, 30 proti a návrhy byly přijaty. V konečném hlasování o
návrhu zákona ve znění přijatých pozměňovacích návrhů hlasovalo z
přihlášených 143 poslanců 84 pro, 58 proti.
17. Poslanecká sněmovna postoupila dne 19. září 2011 návrh zákona
Senátu, který jej dne 13. října 2011 projednal a zamítl. Poslanecká
sněmovna o návrhu zamítnutém Senátem znovu jednala ve dnech 3. a 6.
listopadu 2011, kdy setrvala na svém původním návrhu zákona, když z
přihlášených 179 poslanců hlasovalo 108 pro a 69 proti. Prezident
republiky zákon podepsal dne 22. listopadu 2011 a schválený zákon byl
ve Sbírce zákonů vyhlášen dne 6. prosince 2011.
18. Vyjádření Poslanecké sněmovny je uzavřeno konstatováním, že návrh
zákona byl přijat po řádně provedeném zákonodárném procesu a je na
Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem Městského soudu v
Praze posoudil jeho ústavnost a vydal příslušné rozhodnutí.
19. Senát Parlamentu České republiky se k zaslanému návrhu nijak
nevyjádřil.
III.
20. Dalším návrhem, tentokrát ze dne 27. 11. 2013, doručeným Ústavnímu
soudu dne 12. 12. 2013 se Krajský soud v Hradci Králové domáhal zrušení
identického ustanovení. Podle zákona o Ústavním soudu je návrh na
zahájení řízení nepřípustný, jestliže Ústavní soud již v téže věci
jedná; podal-li jej oprávněný navrhovatel, má právo účastnit se jednání
o dříve podaném návrhu jako vedlejší účastník. Ústavní soud proto tento
návrh usnesením sp. zn. Pl. ÚS 58/13 ze dne 15. 4. 2014 (dostupným na
http://nalus.usoud.cz) odmítl.
21. Jelikož navrhovatel Krajský soud v Hradci Králové má v souladu s
ustanovením § 35 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
právo účastnit se řízení o návrhu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 52/13 jako
vedlejší účastník, vzal Ústavní soud v úvahu relevantní část jeho
ústavněprávní argumentace: předmětem řízení vedeného u Krajského soudu
v Hradci Králové pod sp. zn. 30 Ad 15/2012 byla žaloba proti rozhodnutí
správního orgánu podle § 65 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní. Žalobce podnikající jako fyzická osoba se domáhal soudního
přezkumu rozhodnutí Státního úřadu inspekce práce, se sídlem v Opavě,
kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí vydané
Oblastním inspektorátem práce pro Královéhradecký kraj a Pardubický
kraj, se sídlem v Hradci Králové. Tímto rozhodnutím správní orgán
prvního stupně uznal žalobce vinným ze spáchání správního deliktu na
úseku zaměstnanosti podle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) zákona o
zaměstnanosti a uložil mu dle ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) téhož
zákona pokutu ve výši 250 000 Kč. Žalobce brojil mimo jiné i proti výši
pokuty a uvedl, že není v jeho možnostech uloženou pokutu zaplatit a že
by to znamenalo okamžité ukončení veškeré jeho podnikatelské činnosti.
Na podporu svého tvrzení přiložil mimo jiné fotokopie daňových přiznání
k dani z příjmů fyzických osob za roky 2010 a 2011.
22. Ze shora uvedených rozhodnutí vyplývá, že ve správním řízení, v
němž byla rozhodnutí vydána, postupovaly oba správní orgány podle
zákona o zaměstnanosti ve znění jeho novelizace provedené zákonem č.
367/2011 Sb., kterým byla s účinností od 1. 1. 2012 změněna dosavadní
výše pokut v oblasti postihu nelegální práce, přičemž při postihu
výkonu nelegální práce dle ustanovení § 140 odst. 1 písm. c) a e)
zákona o zaměstnanosti byla jako nejnižší možná sankce stanovena pokuta
ve výši 250 000 Kč.
23. Krajský soud v Hradci Králové je toho názoru, že část ustanovení §
140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti (konkrétně část na konci
tohoto ustanovení znějící: "nejméně však ve výši 250.000,- Kč") je v
rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a to zejména s čl. 11
Listiny základních práv a svobod, neboť nerespektuje zásadu, aby
uložení pokuty, byť i v minimální výši, nebylo pro delikventa
likvidační. Jedná se o takový zásah do majetkových práv jednotlivce,
který vzhledem ke své intenzitě představuje porušení zmíněného článku a
současně zakládá porušení čl. 1 Listiny základních práv a svobod, neboť
způsobuje zásadní nerovnost subjektů v oblasti sociální. Správní orgán
totiž nemůže dle shora uvedené právní úpravy uložit za spáchání
správního deliktu na úseku zaměstnanosti podle ustanovení § 140 odst. 1
písm. c) nebo e) zákona o zaměstnanosti pokutu nižší než 250.000,- Kč a
jakkoli zohlednit alespoň do určité míry majetkové a osobní poměry
delikventa.
24. Krajský soud v této souvislosti rovněž poukázal na dosavadní
ustálenou judikaturu Ústavního soudu, týkající se zákazu likvidačních
pokut, tedy na nález ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 a nález ze
dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 a upozornil, že na citované
plenární nálezy navazuje i senátní judikatura Ústavního soudu [např.
nález ze dne 13. 12. 2004 sp. zn. I. ÚS 416/04 (N 190/35 SbNU 485)],
která potvrzuje názor, že z ústavního hlediska je nutno zamezit
nepřiměřeným pokutám.
25. Krajský soud proto shrnul, že sankce musí být přiměřená nejen ve
vztahu k objektivní a subjektivní stránce jiného správního deliktu (k
závažnosti správního deliktu, způsobu jeho spáchání, jeho následkům a
okolnostem, za nichž byl spáchán), ale též ve vztahu k osobě delikventa
a jeho poměrům. Stanovení dolní sazby pokuty zákonodárcem přitom
správní uvážení příslušného orgánu omezuje, což může ve svém důsledku
znamenat překážku pro zohlednění nejen faktické závažnosti konkrétního
protiprávního jednání, ale i ekonomické situace delikventa. Ve světle
citované judikatury Ústavního soudu je přitom nutno dospět k závěru, že
se správní orgán dopustí neústavního zásahu do vlastnického práva
delikventa tehdy, pokud mu uloží likvidační pokutu, protože tím zmaří
samotnou podstatu jeho majetku. Správní orgány tedy musí při určení
výše pokuty vždy přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům delikventa,
aby se vyhnuly uložení likvidační pokuty, tj. pokuty, která by byla
způsobilá mu sama o sobě přivodit platební neschopnost či ho donutit
ukončit podnikatelskou činnost, příp. přivodit situaci, že by se v
důsledku takové pokuty stalo v podstatě jediným smyslem jeho
podnikatelské činnosti na dlouhou dobu splácení této pokuty s reálným
rizikem, že se sám, nebo i jeho rodina (jde-li o podnikající fyzickou
osobu) na základě této pokuty dostanou do existenčních potíží. Aby však
mohl správní orgán dostát své povinnosti a neuložit takovou likvidační
pokutu, musí mít možnost majetkové poměry delikventa zhodnotit. S
ohledem na shora uvedené krajský soud navrhl předmětnou pasáž zákona o
zaměstnanosti zrušit.
IV.
26. Ústavní soud se v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.,
nejdříve zabýval otázkou, zda zákon, u kterého je namítána
protiústavnost jeho ustanovení, byl přijat a vydán v mezích Ústavou
České republiky stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
Jak Ústavní soud ověřil z příslušných sněmovních tisků, z údajů o
průběhu hlasování a z vyjádření Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky, stalo se tak předpokládaným, ústavně souladným způsobem
27. V průběhu řízení před Ústavním soudem byl dne 22. 7. 2014 ve Sbírce
zákonů vyhlášen zákon č. 136/2014 Sb., kterým se mění zákon č. 435/2004
Sb., o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 582/1991
Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění
pozdějších předpisů, a zákon č. 251/2005 Sb., o inspekci práce, ve
znění pozdějších předpisů. Bodem 50 čl. I části první tohoto zákona
došlo s účinností od 1. 1. 2015 k novelizaci napadeného ustanovení, a
to tak, že částka 250 000,- Kč se nahrazuje částkou 50 000,- Kč (k tomu
blíže sub 36).
28. Důvodová zpráva k tomuto bodu zní: "Na základě provedených kontrol
a následně vedených správních řízení je možno učinit závěr, že současná
minimální výše pokuty (250.000 Kč) překračuje v řadě případů
preventivní funkci včetně aspektu zaměřeného na odrazování od
nelegálního zaměstnávání. Minimální výše pokuty se tak v těchto
případech stává fakticky likvidační a přesahuje tak záměr zákonodárce.
Pro zachování cíle sledujícího preventivní, ale i odstrašující účinek
se jeví jako užitečné změnit stanovenou minimální výši sankce.
Stanovení nové hranice minimální sankce má kromě výše uvedených cílů
naplňovat i skutečnost, že nelegální zaměstnávání se nesmí
zaměstnavatelům vyplácet. Tyto aspekty splňuje minimální hranice ve
výši cca 50.000 Kč. Takto stanovená sankce ponechává dostatečný prostor
v rámci správní úvahy vedené v daném správním řízení stanovit výši
sankce s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem, především počtu
nelegálně zaměstnávaných, až do hranice maximálního rozpětí tj. 10 mil.
Kč."
29. Dne 22. srpna 2014 reagoval na vzniklou situaci i navrhovatel a
pozměnil petit svého původního návrhu. Uvedl přitom, že jelikož musí
při přezkumu rozhodnutí správního orgánu vycházet ze skutkového a
právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu (§ 75
odst. 1 soudního řádu správního), není změna zákonné úpravy pro řízení
před ním vedené rozhodná.. Navrhl proto, pro případ, že Ústavní soud
dospěje k závěru, že původnímu návrhu není možno vyhovět, aby připustil
změnu návrhu a aby v řízení bylo pokračováno jako o návrhu na vydání
nálezu, ve kterém bude konstatováno, že napadené ustanovení bylo ve
znění před svojí novelizací v rozporu s čl. 11 odst. 1 a čl. 4 odst. 4
Listiny základních práv a svobod.
V.
30. Ústavní soud po přezkoumání podstaty věci zjistil, že návrh je
důvodný.
31. Nálezem ze dne 9. 3. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 38/02 Ústavní soud zamítl
návrh skupiny poslanců na zrušení části § 11 odst. 3 zákona č. 129/2000
Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, který
stanovil kritéria pro výši pokuty za správní delikt. Zmíněný nález k
námitce diskriminace na základě majetku zdůraznil, že nechápe rovnost
jako absolutní, nýbrž jako relativní (a nadto akcesorickou ve vztahu k
jiným základním právům a svobodám). S pojmem relativní rovnosti úzce
souvisí pojem přiměřenosti zásahu do základních práv. Z charakteru
pokuty jako majetkové sankce nutně vyplývá, že má-li být
individualizovaná a přiměřená, musí reflektovat i majetkové poměry
potrestaného. Stejná výše pokuty uložená majetnému se bude jevit jako
směšná a neúčinná, zatímco v případě postihu nemajetného může působit
drakonicky a likvidačně. Není tedy porušením principu relativní
rovnosti, jestliže dvěma osobám v různých situacích bude uložena pokuta
v různé výši, byť by jediným rozdílem jejich situace měly být právě
rozdílné majetkové poměry. Kritérium zkoumání majetkových poměrů
delikventa při úvaze o výši ukládané pokuty je nezbytné a
komplementární - nikoli ovšem proto, že vysoké pokuty by byly
nevymahatelné, ale vzhledem k riziku likvidačního účinku nepřiměřeně
vysoké pokuty. Pokuta jakožto trest musí být diferencovaná, aby
efektivně působila jako trest i jako odstrašení (individuální a
generální prevence).
32. Ústavní soud tedy v citovaném nálezu nejenže odmítl názor, že by
zohlednění majetkových poměrů a jejich promítnutí do celkové výše
pokuty bylo diskriminační (naopak je shledal v souladu s principem
relativní rovnosti), ale dokonce pokládá zohledňování těchto poměrů za
nutné a nezbytné, aby byl dosažen účel trestu.
33. Ještě bližším případem, dopadajícím na nyní zkoumanou věc, je nález
ze dne 13. 8. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 3/02 (na který navrhovatel také
správně upozornil), jímž Ústavní soud zrušil část ustanovení § 106
odst. 3 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon), ve znění zákona č. 83/1998 Sb., které stanovovalo
dolní hranici pokuty za jiný správní delikt dle stavebního zákona ve
výši 500.000,- Kč. V uvedeném případě bylo posuzováno, zda toto
zákonodárcem přijaté řešení bylo legitimním zásahem do základních práv,
konkrétně do práva vlastnit majetek. Bylo konstatováno, že ne každé
odnětí majetku na základě pokuty, případně poplatků a daní, zakládá
zásah do vlastnických práv, ale jen takové, jež majetkové vztahy
dotčeného subjektu zásadně mění, a to tak, že mění jeho celkovou
majetkovou pozici "zmařením samé podstaty majetku". U podnikajících
osob Ústavní soud vyloučil zásah, v jehož důsledku by byla "zničena
majetková základna pro další podnikatelskou činnost".
34. Nepřípustné jsou tedy podle zmíněného nálezu takové pokuty, jež
mají "likvidační charakter, čímž se rozumí i takové případy, v nichž
pokuta natolik přesáhne možné výnosy z podnikání, že se podnikatelská
činnost v podstatě stává bezúčelnou (tj. směřující pouze k úhradě
uložené pokuty po značné časové období). Bylo zdůrazněno i nebezpečí
likvidační pokuty, spočívající v dopadech na pachatelovo okolí, a to
zejména u podnikajících fyzických osob, vzhledem k tomu, že není
oddělen jejich soukromý majetek a majetek určený k podnikání. V daném
případě dospěl Ústavní soud k závěru, že posuzovaná dolní hranice
pokuty je v rozporu s čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a
čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a
základních svobod, neboť "paušalizuje závažnost protiprávního jednání,
což vede k omezení možnosti správního orgánu přihlédnout ke konkrétním
okolnostem případu, osobě delikventa a k jeho poměrům". V citovaném
nálezu byla posuzovaná úprava shledána také v rozporu s čl. 4 odst. 4
Listiny základních práv a svobod a s ústavní zásadou rovnosti podle čl.
1 Listiny základních práv a svobod, spočívajícím ve fakticky nerovném
dopadu zcela shodných pokut na rozdílné delikventy: "V tomto případě
sice napadené ustanovení z formálního hlediska zachází se všemi
subjekty stejně, avšak zásadním způsobem brání rozlišovat jejich
majetkovou situaci." Bylo proto konstatováno, že vzniklá faktická
sociální nerovnost je takové intenzity, že zakládá zásah do základních
práv a svobod a je tedy nerovností v ústavněprávním smyslu.
35. Podle názoru Ústavního soudu je tedy zřejmé, že uvedené závěry,
plynoucí z jeho předchozích nálezů, se obdobně vztahují i na nyní
zkoumaný případ. Protože je nadbytečné opakovat totéž jen poněkud
jinými slovy, odkazuje Ústavní soud na svoje již vyslovené závěry a
shrnuje, že přijatá právní úprava, která, jak bylo shora vyloženo, sice
již byla změněna, ale je stále ještě platná, brání řádné
individualizaci konkrétního případu, neboť spodní hranice pokuty je
stanovena v takové výši, že omezuje rozhodující správní orgány
přihlédnout ke specifickým okolnostem různých případů, jakož i k osobám
delikventů a jejich majetkovým poměrům. Do těchto majetkových poměrů
může v některých případech zasáhnout se značnou intenzitou, a jde proto
o zjevně nepřiměřenou výši spodní hranice pokuty, která dosahuje
ústavní dimenze. Uvedené ilustrují i shora popsané konkrétní případy
(navrhovatelem a vedlejším účastníkem řízení), i když Ústavní soud
předmětnou problematiku v řízení o návrhu na zrušení zákona nebo jeho
jednotlivého ustanovení posuzuje abstraktně, a nikoliv konkrétně; to
bude následně úkolem obecných soudů. Z uvedeného je zřejmé, že
rozhodnutí správních orgánů by nemohla být v důsledku posuzované právní
úpravy v nezanedbatelném množství případů spravedlivá, a tedy ani
ústavně konformní.
36. Tyto důvody ostatně v zásadě akceptoval i zákonodárce, když
napadené zákonné ustanovení novelizoval (viz výše citovanou
zpravodajskou zprávu). Ústavní soud v této souvislosti považuje za
potřebné s ohledem na princip minimalizace zásahu do rozhodování
zákonodárce zdůraznit, že předmětem nynějšího řízení byla právě
ústavnost dolní hranice minimální výše pokuty rozhodná pro rozhodování
navrhovatele a vedlejšího účastníka nynějšího řízení v řízeních (viz
blíže body 1 až 3 a 21 až 23), ze kterých vzešel jejich návrh ve smyslu
čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky. Nebyla proto prováděna
abstraktní kontrola ústavnosti ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona
o zaměstnanosti, ve znění účinném od 1. 1. 2015, tedy obecná ústavní
přípustnost jinak vymezené dolní hranice předmětné pokuty, nýbrž toliko
ústavnost dolní hranice pokuty ve výši 250.000 Kč. Ústavní soud proto v
tomto řízení není oprávněn jakkoliv se vyslovovat k otázce, zda vůbec,
a pokud ano, v jaké výši by v případě tohoto správního deliktu měla být
dolní hranice pokuty zákonem stanovena. Od vykonatelnosti nálezu do
nabytí účinnosti uvedené novely zákona o zaměstnanosti, popř. jiné
úpravy textu § 140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti, tak nebude
dolní hranice pokuty stanovena vůbec. Bude pak věcí zákonodárce, aby po
zrušení slov "nejméně však ve výši" v předmětném ustanovení jeho text
stylisticky upravil. S ohledem na rámec tzv. konkrétní kontroly
ústavnosti, která je vázána na "souvislost" s rozhodovací činností
navrhovatele a vedlejšího účastníka řízení, nebylo v tomto řízení možné
předjímat, k jakému závěru ohledně stanovení konkrétní výše pokuty tyto
soudy (s ohledem na své moderační právo) případně dospějí, ať již podle
právního stavu do konce roku 2014 či od 1. 1. 2015, neboť posuzování
konkrétních okolností případu uložení pokuty Ústavnímu soudu v řízení
podle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu nepřísluší.
37. Ústavní soud proto navrhovateli vyhověl a vyslovil, že (mezitím
novelizované) ustanovení § 140 odst. 4 písm. f) zákona č. 435/2004 Sb.,
o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb. a zákona č. 1/2012
Sb., ve slovech "nejméně však ve výši 250 000 Kč", je v rozporu s čl.
1, čl. 4 odst. 4, čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a čl.
1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod.
Předseda Ústavního soudu
JUDr. Rychetský, v.r.
