NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 39/13 dne 7. října 2014 v plénu
složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka Davida,
Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vladimíra Kůrky, Tomáše Lichovníka, Jana
Musila, Radovana Suchánka, Vladimíra Sládečka, Kateřiny Šimáčkové
(soudkyně zpravodajka), Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové a Jiřího
Zemánka o návrhu Okresního soudu v Chrudimi na zrušení § 137 odst. 1
zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a
Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, takto:
I. Návrh se zamítá.
II. Zásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3
Listiny základních práv a svobod naplňuje přiznání paušální náhrady
coby náhrady hotových výdajů podle jejich demonstrativního výčtu v §
137 odst. 1 občanského soudního řádu i účastníkovi řízení, který
advokátem zastoupen není, a to v situacích, v nichž by účastníkovi
řízení zastoupenému advokátem byla přiznána taková náhrada podle § 13
odst. 3 advokátního tarifu.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 13. 8. 2013 doručen návrh Okresního soudu v
Chrudimi (dále též jen "navrhovatel") podle čl. 87 odst. 1 písm. a)
Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a podle § 64 odst. 3 zákona
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále
jen "zákon o Ústavním soudu") na zrušení ustanovení § 137 odst. 1
zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění, nebo
alespoň zrušení slova "hotových" v tomto ustanovení (pozn. Ústavního
soudu: v uvedeném ustanovení je použit tvar "hotové"). Alternativně
navrhovatel navrhuje, aby Ústavní soud interpretativním výrokem
stanovil zásady a limity pro určení náhrady drobných a režijních
výdajů, které pravidelně vznikají účastníkům občanského soudního
řízení, kteří nejsou zastoupeni advokátem.
2. Napadené ustanovení je podle navrhovatele v rozporu s čl. 36 odst. 1
a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále též jen
"Listina"), neboť někteří úspěšní účastníci řízení jsou povinni
prokazovat, jaké hotové výdaje jim v řízení vznikly, naopak jiní jsou
tohoto břemene zbaveni, stačí, že náklady uplatní paušálně na základě
normativně založeného předpokladu, že s procesním úkonem jsou
pravidelně spojeny hotové výdaje ve výši 300 Kč.
3. Navrhovatel připomíná, že paušalizovaná náhrada pravidelně
vznikajících výdajů spojených s procesními úkony činěnými v občanském
soudním řízení je jedním z mála možných řešení, má-li být občanské
soudní řízení efektivní a má-li stát dodržet své závazky plynoucí mimo
jiné z ustanovení čl. 1, 4 a 90 Ústavy a čl. 36 a následujících
Listiny. Toto řešení obsahují ustanovení § 2 odst. 1 a § 13 vyhlášky
Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a
náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve
znění pozdějších předpisů, která stanoví paušálně minimální výši
hotového výdaje, kterou účastníkům zastoupeným advokátem uhradí
neúspěšný účastník. Děje se tak podle navrhovatele na hraně ústavnosti,
neboť vyhláška je pouze formálně provedením § 22 zákona č. 85/1996 Sb.,
o advokacii, ve znění pozdějších předpisů.
4. Navrhovatel poukazuje na to, že je s touto paušální náhradou v praxi
zacházeno jako s jakousi režijní náhradou, ovšem do její výše se již
dnes plně neodráží právní a technologický vývoj ani skutečná povaha
úkonu, který někdy nedává ani prostor pro vznik výdajů, které mají být
touto paušální náhradou kryty. Samotnou existenci paušálních náhrad
hotových výdajů navrhovatel nekritizuje, poukazuje ale na porušení
rovnosti účastníků řízení spočívající v tom, že ustanovení § 137 odst.
1 občanského soudního řádu váže vznik náhrady pro určitou skupinu
účastníků na prokázání vzniku hotových výdajů.
5. Jako řešení této nerovnosti zmiňuje navrhovatel nejprve užití § 11
odst. 1 a 2 a § 13 odst. 3 advokátního tarifu na základě přímé aplikace
článku 37 odst. 3 Listiny, což však naráží na požadavek postupu dle §
137 odst. 1 občanského soudního řádu, a výsledkem je zachování výše
zmíněné nerovnosti, což navrhovatel dokumentuje i na řízení, z něhož
vzešel jím předložený návrh. Ten označuje za typický důsledek právní
úpravy, která přímo vybízí k tomu, aby byly podávány žaloby spojené na
straně žalobce s mizivými náklady, ovšem náklady právně nezastoupeného
žalovaného nemají jak být kompenzovány. Podobná situace je i u
zastoupení institucionálními opatrovníky. Navrhovatel připomíná, že
taková úprava nutí právní laiky, aby se nechali zastupovat advokátem,
neboť jenom tak mají možnost dosáhnout alespoň paušální náhrady
hotových výdajů. Protiústavní úprava náhrady nákladů účastníků řízení
nadto souvisí také s deficity českého systému právní pomoci, na něž
upozorňoval i Ústavní soud coby ochránce práv účastníků řízení a jejich
rovnosti.
II.
Průběh řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud podle ustanovení § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním
soudu zaslal předmětný návrh na zrušení napadených ustanovení
Poslanecké sněmovně a Senátu Parlamentu České republiky, vládě a
veřejnému ochránci práv.
7. Veřejná ochránkyně práv podáním sdělila, že svého práva na vstup do
řízení nevyužije, přičemž s předkládaným návrhem Okresního soudu v
Chrudimi se ztotožňuje.
8. Vláda podáním sdělila, že taktéž svého práva vstoupit do řízení
nevyužije, upozornila nicméně na to, že je v současné době v rámci
legislativního procesu na úrovni vlády projednáván Legislativní radou
vlády vládní návrh zákona, kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 120/2001
Sb., o soudních exekutorech a exekuční činnosti (exekuční řád) a o
změně dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, (vedený v
elektronické knihovně eKLEP pod č. j. 454/14), jehož cílem je, kromě
jiného, aby i účastník nalézacího a exekučního řízení, který nebyl v
řízení zastoupen advokátem, měl právo na přiznání náhrady hotových
výdajů a ušlého výdělku ve výši určené vyhláškou ministerstva, aniž by
musel výdaje a ušlý zisk prokazovat. Vláda proto toliko vyslovila obavu
z interpretačních problémů, ke kterým by vedla případná akceptace druhé
části eventuálního petitu, tedy zrušení slova "hotové" v ustanovení §
137 odst. 1 občanského soudního řádu.
9. Poslanecká sněmovna prostřednictvím svého předsedy Jana Hamáčka
rekapitulovala proceduru přijímání občanského soudního řádu a jeho
relevantních novel. Připomněla, že tyto zákony byly vždy schváleny
potřebnou většinou poslanců Národního shromáždění Československé
socialistické republiky, Federálního shromáždění České a Slovenské
Federativní Republiky, jakož i Poslanecké sněmovny, byly podepsány
příslušnými ústavními činiteli a byly řádně vyhlášeny a že zákonodárný
sbor vždy jednal v přesvědčení, že přijaté zákony jsou v souladu s
Ústavou a naším právním řádem.
10. Senát prostřednictvím svého předsedy Milana Štěcha upozornil na to,
že přestože byl § 137 odst. 1 od přijetí občanského soudního řádu měněn
několikrát, normativní text "hotové výdaje účastníků", proti němuž je
projednávaný návrh namířen, se v něm nachází od prvopočátku, tedy od
roku 1963. Na uvedené skutečnosti nic nezměnila ani poslední velká
změna občanského soudního řádu (zákon č. 293/2013 Sb.), přijatá v
souvislosti s rekodifikací soukromého práva hmotného a schválená také
Senátem v mezích jeho ústavně stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem. Přitom právě při této poslední velké "revizi"
soukromého procesního práva, provedené zákonem č. 293/2013 Sb., kterým
se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších
předpisů, a některé další zákony, se zákonodárce zabýval občanským
soudním řádem jako celkem a nepochybně by při takové příležitosti - v
případě, že by byl o protiústavnosti napadeného ustanovení přesvědčen -
způsobem jemu vymezeným Ústavou a příslušným jednacím řádem na danou
situaci reagoval. Samotný Senát žádnou změnu § 137 odst. 1 občanského
soudního řádu v souvislosti s projednáváním návrhu zákona č. 293/2013
Sb. ani jindy neinicioval, resp. neměl k problematice nákladů řízení
žádné, tím méně ústavní výhrady.
11. Ústavní soud se zabýval tím, zda česká právní úprava odlišující
prokazování nákladů zastoupených a nezastoupených účastníků odpovídá
vykazování nákladů řízení v okolních zemích. Účelem tohoto srovnání
bylo zjistit, ve kterých zemích, jejichž civilní procesní předpisy jsou
systémově podobné české úpravě civilního procesu, je umožněno, aby
paušální náhradu hotových výdajů (resp. obdobný typ nároku) požadoval
úspěšný účastník, ať už je zastoupen advokátem nebo notářem, či
nikoliv; a ve kterých zemích naopak může takovou paušální náhradu
hotových výdajů (resp. obdobný typ nároku) požadovat pouze účastník
zastoupený advokátem nebo notářem. Z této srovnávací analýzy vyplynulo,
že z 24 posuzovaných zemí činí určitý rozdíl mezi zastoupenými a
nezastoupenými účastníky z hlediska přiznávání paušální náhrady
některých nákladů (telekomunikací či pořizování fotokopií) pouze
Německo a Slovensko.
III.
Posouzení tvrzené protiústavnosti
12. Ústavní soud se nejprve zabýval aktivní legitimací navrhovatele k
podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení a dospěl k závěru, že
navrhovatel aktivně legitimován je. Navrhovatel totiž ve věci, kterou
předkládá Ústavnímu soudu, aplikoval ustanovení občanského soudního
řádu o nákladech řízení a jejich náhradě, provedl jejich aplikaci dle
svého názoru ústavně konformním způsobem vyplněním neústavní mezery, a
soud odvolací v příslušné věci dospěl k závěru, že tato aplikace není
možná. Navrhovateli tedy, domníval-li se, že aplikace uložená mu
odvolacím soudem je v rozporu s ústavním právem účastníka řízení na
spravedlivý proces a rovné postavení všech účastníků v soudním řízení
(čl. 36 odst. 1 a čl. 37 odst. 3 Listiny), nezbývalo nic jiného než
obrátit se na Ústavní soud, aby vyřešil otázku ústavnosti napadeného
ustanovení a jeho ústavně konformního výkladu. Není vyloučeno, že by
případnější bylo napadnout před Ústavním soudem spolu s § 137
občanského soudního řádu i § 142 občanského soudního řádu upravující
přiznávání náhrady nákladů řízení, nicméně Ústavní soud vyložil návrh
navrhovatele tak, aby jej mohl projednat s tím, že si je vědom toho, že
navrhovatel po něm požaduje výklad řešící mezeru v zákoně či zrušení
právní úpravy, která zvýhodňuje v režimu prokazování hotových výdajů
účastníka zastoupeného advokátem oproti účastníkovi nezastoupenému.
Problém této nerovnosti je způsoben nejen napadeným ustanovením
občanského soudního řádu, ale též jej provádějícími ustanoveními
advokátního tarifu. Soudce obecného soudu je sice povolán podle čl. 95
Ústavy posoudit soulad vyhlášky se zákonem sám, nicméně v posuzované
situaci navrhovatel shledal paušální náhradu nákladů stanovenou
advokátním tarifem ústavně konformní a souladnou se zásadou
hospodárnosti a efektivity soudního řízení; rozpor s právem účastníka
řízení na rovné zacházení před soudem spočívá pouze v tom, pokud by
tuto paušální náhradu nesměl přiznat účastníku nezastoupenému. Cílem
navrhovatele v posuzovaném případě nebylo zkomplikovat procesní
povinnosti zastoupeným účastníkům, ale usnadnit a zjednodušit proces
prokazování nákladů řízení pro nezastoupené účastníky. Ústavní soud
tedy porozuměl návrhu a předložený návrh projednal, neboť odmítnutí
jeho projednání by bylo v rozporu s jeho ústavní úlohou a projevem
přepjatého formalismu.
13. Při posuzování toho, zda napadené ustanovení občanského soudního
řádu a s ním související ustanovení advokátního tarifu jsou rozporné s
ústavním pořádkem, či zda jsou sice protiústavně aplikovány, nicméně je
možno je vyložit v otázce možnosti přiznávání paušálních náhrad ústavně
konformně, jak naznačuje navrhovatel nejen svým návrhem, ale zejména
svou vlastní dosavadní rozhodovací praxí, zvažoval Ústavní soud nejprve
smysl této úpravy.
14. Nejprve je namístě uvést nyní platné znění napadeného ustanovení §
137 odst. 1 občanského soudního řádu, spolu se zněním s ním těsně
souvisejícího odstavce 2:
"(1) Náklady řízení jsou zejména hotové výdaje účastníků a jejich
zástupců, včetně soudního poplatku, ušlý výdělek účastníků a jejich
zákonných zástupců, náklady důkazů, tlumočné, náhrada za daň z přidané
hodnoty, odměna za zastupování a odměna pro mediátora podle zákona o
mediaci za první setkání s mediátorem nařízené soudem podle § 100 odst.
2.
(2) Odměna za zastupování patří k nákladům řízení, jen je-li zástupcem
advokát nebo notář v rozsahu svého oprávnění stanoveného zvláštními
právními předpisy anebo patentový zástupce v rozsahu oprávnění
stanoveného zvláštními právními předpisy."
15. Z citovaného ustanovení vyplývá, že pokud účastník řízení není
zastoupen advokátem, má nárok zejména na náhradu hotových výdajů.
Komentářová literatura (viz Drápal, L., Bureš, J. a kol. Občanský
soudní řád I.: § 1 až 200za. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2009, s. 945)
vymezuje hotové výdaje nad rámec dalších nákladů výslovně v ustanovení
§ 137 odst. 1 občanského soudního řádu uvedených (pro nezastoupené
účastníky jde o soudní poplatek, ušlý výdělek, náklady důkazů a
tlumočné) následovně: "K hotovým výdajům účastníků (vedlejších
účastníků) a jejich zástupců patří vedle výdajů spojených s doručením
jejich podání soudu (poštovného) zejména jízdné, místní přepravné,
stravné a nocležné, popřípadě též nutná vydání průvodce a jeho ušlý
výdělek." Hotové výdaje advokátů, notářů a patentových zástupců hrazené
paušálně určenou částkou mající pokrýt náklady spočívající ve
vnitrostátním poštovném, místním hovorném a přepravném následně
rozebírá tento komentář samostatně.
16. Ústavní soud se opakovaně vyjádřil k principům ovládajícím
přiznávání náhrad vynaložených hotových výdajů, k němuž dochází podle §
142 odst. 1 ve vazbě na § 137 odst. 1 a 2 občanského soudního řádu.
Patrně nejsouhrnněji tak učinil v nálezu sp. zn. I. ÚS 3923/11 ze dne
29. 3. 2012 (N 68/64 SbNU 767), v bodu 17: "Základní zásadou, která
ovládá rozhodování o náhradě nákladů civilního sporného procesu, je
zásada úspěchu ve věci vyjádřená v § 142 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů. V této zásadě se
promítá myšlenka, že ten, kdo důvodně bránil své subjektivní právo nebo
právem chráněný zájem, by měl mít právo na náhradu nákladů, jež při
této procesní činnosti účelně vynaložil, proti účastníkovi, jenž do
jeho právní sféry bezdůvodně zasahoval. Právo úspěšné procesní strany
vůči neúspěšné straně řízení na náhradu nákladů vychází ze základního
strukturního principu, který se v civilním sporném procesu uplatňuje,
tj. ze systému dvou stran v kontradiktorním postavení, v rámci něhož
účastníci řízení vystupují jako vzájemní oponenti uplatňující v řízení
protichůdné zájmy. Úspěch jedné procesní strany je tak zároveň
neúspěchem jejího procesního odpůrce, přičemž každá strana se v mezích
daných občanským soudním řádem snaží pomocí přípustných prostředků
docílit vlastního vítězství a prohry protistrany. Je-li procesní strana
úspěšná, měl by jí její odpůrce nahradit náklady, které při tom účelně
vynaložila, neboť by bylo v rozporu s ochrannou funkcí civilního práva
procesního, pokud by civilní proces neumožňoval odstranit zmenšení
majetkové sféry účastníka způsobené jenom tím, že byl nucen důvodně
hájit svá práva, do nichž někdo jiný zasahoval."
17. Převládající judikatura civilních soudů pak ukazuje, že hotové
výdaje ve smyslu § 137 odst. 1 občanského soudního řádu musí
nezastoupený účastník řízení prokazovat, chce-li se podle § 142
občanského soudního řádu domoci jejich náhrady. Příkladem může
posloužit i usnesení Krajského soudu v Hradci Králové - pobočky v
Pardubicích sp. zn. 18 Co 229/2013 ze dne 27. 6. 2013, jímž bylo v
řízení, z něhož vzešel nyní posuzovaný návrh, zrušeno původní usnesení
navrhovatele, kterým chtěl nezastoupené žalované přiznat paušální
náhradu hotových výdajů. Krajský soud zde konkrétně uvedl: "Je zřejmé,
aniž by to bylo v rozporu se zásadou rovnosti účastníků, že hotové
výdaje žalované v souvislosti s tímto řízením nelze ztotožnit s výdaji,
jaké by byla žalovaná povinna zaplatit svému advokátovi za poskytování
právních služeb, pokud by byla zastoupena."
18. Naopak zastoupení účastníci mohou do nákladů řízení, které jsou jim
v případě jejich úspěchu v řízení soudy přiznávány, uplatnit i odměnu
za zastupování, jejíž součástí je podle § 13 odst. 1 advokátního tarifu
také "náhrada hotových výdajů účelně vynaložených v souvislosti s
poskytnutím právní služby". Ustanovení § 13 odst. 3 advokátního tarifu
k tomu dodává: "Nedohodl-li se advokát s klientem na jiné paušální
částce jako náhradě výdajů na vnitrostátní poštovné, místní hovorné a
přepravné, činí tato částka 300 Kč na jeden úkon právní služby." Je
navíc obecně zažitou praxí, že i tehdy, kdy by si advokát s klientem
dohodli vyšší paušální částku, obecné soudy přiznávají toliko
advokátním tarifem upravenou částku 300 Kč za každý úkon (srov.
komentář k § 137 odst. 1 občanského soudního řádu in Jirsa, J. a kol.
Občanské soudní řízení: soudcovský komentář. Praha: Havlíček Brain
Team, 2013; elektronická verze dostupná v právním informačním systému
ASPI).
19. Jako první z paušálně kompenzovaných výdajů je tedy uvedeno
vnitrostátní poštovné. To je náklad, který sice může prokazovat i
nezastoupený účastník řízení, ovšem advokátovi, a zprostředkovaně tedy
zastoupenému účastníkovi, již dnes obvykle vznikat fakticky vůbec
nebude, neboť písemná komunikace advokátů se soudy již byla z větší
části nahrazena komunikací prostřednictvím datových schránek. U nich je
relativně náročné, a to finančně i dovednostně, jejich samotné
pořízení, respektive zprovoznění; jednotlivý komunikační úkon je však
pak již prakticky bezplatný, takže by se těžko, byť i v průměru,
určovalo, jaké jsou zhruba náklady na "datové poštovné" ve vztahu k
jednomu úkonu právní služby. Podobně účtování "místního hovorného" je
již samo o sobě archaismem, neboť v éře, kdy většina telefonické
komunikace je uskutečňována pomocí mobilních telefonů, nemá smysl
rozlišovat místní a meziměstské hovory a lze předpokládat, že dnešní
advokáti nemají obvykle hovory účtovány po minutách či jednotlivých
hovorech, ale pokryty paušální platbou mobilnímu operátorovi, takže
jednotlivý hovor uskutečněný se soudem či se samotným mandantem obvykle
nezaloží samostatný přesně vyčíslitelný výdaj. Snad pouze u přepravného
smysl úpravy zůstává stejný jako v době přijetí advokátního tarifu. Ve
svém celku však náklady, jež mají být kompenzovány paušální náhradou,
vznikají v mnohem menší míře než v době přijetí advokátního tarifu,
respektive vztahují se spíše obecně k provozu advokátní kanceláře
(platby za internet a telefonní paušál), nikoli k jednotlivým úkonům.
Paušální náhrada hotových výdajů má přitom krýt náklady, které ve
vztahu ke konkrétnímu řízení, respektive úkonu, advokátu vznikají, jen
by bylo obtížné je vyčíslit. Nese-li někdo výdaje, které mají být tímto
paušálem kryty, pak to budou paradoxně častěji nezastoupení účastníci
řízení, obvykle nemající datovou schránku, než advokáti, respektive
jimi zastoupení účastníci. Navíc jakkoli nezastoupení účastníci na
výpisu z účtu za služby mobilních operátorů patrně snáze rozeznají
hovor uskutečněný se soudem ve věci svého řízení od jiných hovorů (u
vykazování dalších nákladů pokrytých paušální náhradou již i toto
usnadnění odpadá), sama obtížnost dohledávání těchto údajů a jejich
vykazování před soudem, která je pro ně často zcela neobvyklá a těžko
zvládnutelná, toto "zjednodušení" více než kompenzuje.
20. V postavení zastoupených a nezastoupených účastníků tedy vzniká
nerovnost v prokazování vynaložených nákladů, neboť advokátem
zastoupený účastník řízení nemusí část hotových výdajů evidovat a
dokládat, naopak účastník bez právního zastoupení nemůže možnosti
paušální náhrady nákladů řízení využít. Tuto nerovnost je možno uchopit
i pomocí modifikovaného testu přímé diskriminace, který lze též označit
jako test rovného zacházení [nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1.
2014 (44/2014 Sb.), bod 35]. Test rovného zacházení se skládá z
následujících kroků posuzujících tyto čtyři otázky: 1. jde o
srovnatelného jednotlivce nebo skupiny (tj. jde o účastníky řízení)?;
2. je s nimi zacházeno odlišně?; 3. je odlišné zacházení dotčené straně
sporu k tíži (uložením břemene nebo odepřením dobra)?; 4. je toto
odlišné zacházení ospravedlnitelné, tj. a) sleduje legitimní zájem a b)
je přiměřené?
21. Pohledem tohoto testu je možno konstatovat, že 1. zastoupení i
nezastoupení účastníci jsou ve srovnatelné situaci, neboť jsou
účastníky téhož řízení a jak zástupci zastoupeného účastníka, a
zprostředkovaně tedy i samotnému zastoupenému účastníkovi, tak
nezastoupenému účastníkovi vznikají obdobné náklady řízení vyplývající
zejména z komunikace se soudem; 2. je s nimi zacházeno odlišně, neboť v
případě zastoupených účastníků si jejich zástupci mohou uplatnit
vynaložené výdaje jednoduše paušálně, zatímco nezastoupení účastníci je
musejí náročněji prokazovat; 3. toto odlišné zacházení je nezastoupeným
účastníkům k tíži, protože je na ně kladeno větší břemeno z hlediska
dokladování nákladů spjatých s řízením; 4. uvedená úprava sleduje
legitimní zájem, totiž reflektovat skutečnost, že advokáti jako právní
profesionálové zastupující v řadě řízení mohou jen stěží doklady
doložit náklady na konkrétní úkon právní služby; takové odlišné
zacházení je však zjevně nepřiměřené. Hlavním důvodem této
nepřiměřenosti, porušující ve svém důsledku článek 37 odst. 3 Listiny,
je skutečnost, že je na nezastoupené účastníky kladeno nepřiměřeně
větší důkazní břemeno, neboť musejí jednotlivě prokazovat konkrétní
náklady, chtějí-li se domoci jejich náhrady; oproti tomu zastoupení
účastníci náklady prokazovat nemusejí a mohou se naopak domoci částky,
která jejich faktické náklady mnohdy výrazně překračuje, neboť je
stanovena paušálně.
22. Imperativ rovnosti zastoupených a nezastoupených účastníků řízení i
v oblasti prokazování hotových výdajů je naplněním důležitého principu
"rovnosti zbraní" účastníků soudního řízení, který je esenciální
součástí práva na spravedlivý proces, jak Ústavní soud konstatoval
např. ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 15/01 ze dne 31. 10. 2001 (N 164/24
SbNU 201; 424/2001 Sb.). Z pohledu podústavního práva a přiznávání
náhrady nákladů řízení ostatně jinak není vůbec rozhodné, zda byl
účastník řízení zastoupen či nikoli, nárok na náhradu nákladů řízení
vzniká přímo účastníku řízení, nikoli jeho advokátovi. V rozporu s
právem na rovné zacházení či na "rovnost zbraní" by tedy byla i
situace, kdy by byli favorizováni účastníci řízení zastoupení advokátem
oproti účastníkům řízení nezastoupeným.
23. Jde přitom o nerovné zacházení, které v konkrétních řízeních
zakládá i porušení rovnosti účastníků řízení, tedy práva garantovaného
v článku 37 odst. 3 Listiny, jak na to upozorňuje navrhovatel. Podle
článku 37 odst. 3 Listiny jsou si všichni účastníci v řízení rovni. V
důsledku zde rozebírané zákonné a podzákonné úpravy si však účastníci v
řízení rovni nejsou, jednak proto, že nezastoupení účastníci musejí
doklady prokazovat výdaje, které zastoupení účastníci dokládat
nemusejí; jednak proto, že zvýšená výše paušální náhrady hotových
výdajů neodpovídá trendu, kterým je faktické snižování výše těch
nákladů, které měly být podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu paušální
částkou pokryty, takže jde spíše o bonus pro vítěze v řízení a není
vůbec jasné, proč by takový bonus měl být přiznáván pouze vítězi
zastoupenému advokátem.
24. Zákonodárce se tak vlastně dostal do opačného extrému než u tzv.
přísudkové vyhlášky, tedy vyhlášky Ministerstva spravedlnosti č.
484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za
zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě
nákladů v občanském soudním řízení a kterou se mění vyhláška
Ministerstva spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a
náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve
znění pozdějších předpisů. Ta byla zrušena nálezem Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS 25/12 ze dne 17. 4. 2013 (116/2013 Sb.), v němž bylo mimo
jiné kritizováno následující: "Náklady právního zastoupení vypočtené na
základě přísudkové vyhlášky nepřiměřeně zatěžují neúspěšnou stranu
řízení zejména v situacích, kdy hodnota předmětu sporu se pohybuje v
nižších pásmech, zejména v pásmu bagatelnosti. Přiznaná náhrada nákladů
je zjevně nepřiměřená povaze a obsahu sporu. Vynucení plnění
občanskoprávních závazků v takových případech je přitom z hlediska
obecné spravedlnosti marginální záležitostí, do popředí se dostává
zájem věřitele na dosažení výnosu z vedení samotného sporu." Jinak
řečeno, Ústavní soud zde v jedné složce náhrad nákladů řízení
kritizoval to, že je o nerovném rozhodováno stejně, tedy že i prohra v
marginálních sporech je zatěžována povinností uhradit náklady v podobné
výši jako prohra ve sporech nemarginálních (a zároveň ve výši vysoce
překračující samotnou žalovanou částku).
25. V nyní posuzované věci shledává Ústavní soud problém opačný, neboť
o rovném je fakticky rozhodováno nestejně, což se opět projevuje
nejviditelněji v marginálních sporech, v nichž je prohra zatěžována
mimo jiné povinností nahradit vítězi paušálně stanovené hotové výdaje,
ovšem pouze tehdy, pokud je úspěšná strana zastoupena advokátem; pokud
by naopak zastoupená strana prohrála, úhradu paušálně stanovených
výdajů proti straně nezastoupené neriskuje.
26. Tato nerovnost, která v konkrétních řízeních zakládá porušení
rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny, má nadto
v některých typech sporů i povahu systémového problému české justice.
Ústavní soud opakovaně upozorňoval na to, že dlouhodobě není
legislativně řešen problém sporů mezi "sériovými" právně zastoupenými
žalobci, pro něž je při počtu jimi vedených sporů relevantní motivací i
celková výše částky získané v těchto sporech na náhradě nákladů, a
právně nezastoupenými žalovanými, pro něž je soudní řízení obvykle
zcela novou událostí, v níž se obtížně orientují, a přitom spor může
být zhusta veden o tak malou částku, že se jim nevyplatí nechat se
právně zastupovat. Například v usnesení sp. zn. I. ÚS 3372/11 ze dne
24. 7. 2013 (dostupné na http://nalus.usoud.cz) se Ústavní soud
kriticky vyslovil na adresu přiznávání náhrad nákladů řízení v situaci,
kdy právo na peněžní plnění sériově vymáhá jiný než původní
(originární) věřitel a žalobce s žalovanými pohledávkami obchoduje,
přičemž zisk má být generován paušálně stanovenými náhradami hotových
výdajů soudního řízení (tehdy ovšem ještě podle vyhlášky Ministerstva
spravedlnosti č. 484/2000 Sb.). Stejný názor později převzal Ústavní
soud též v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3678/12 ze dne 18. 12. 2013 (dostupný
na http://nalus.usoud.cz). K "parazitování (neúměrným navyšováním o
náklady řízení) na drobných pohledávkách vůči občanům" se pak Ústavní
soud vyjádřil kriticky v nálezu sp. zn. I. ÚS 195/11 ze dne 15. 12.
2011 (N 215/63 SbNU 473). Tím samozřejmě nemá být advokátům odepřeno
právo generovat zisk, jak vyplývá již z jejich svobody podnikání
garantované článkem 26 Listiny. Tento zisk však nemá být vytvářen
pomocí paušální náhrady hotových výdajů. Pokud se tedy vytvořila praxe,
která paušální náhradu hotových výdajů chápe jako prostředek vytváření
zisku ve stonásobně opakovaných žalobách, je to také v rozporu se
smyslem tohoto procesního institutu a zároveň v rozporu s principem
rovnosti účastníků.
27. Právě na porušování rovnosti účastníků řízení v tomto typu sporů
trefně poukazuje navrhovatel v bodu 11 svého návrhu: "V právním státě
nemůže být soudní řízení ve větším rozsahu exkluzivní arénou pro osoby,
které znají kouzelná slova jako ‚promlčení', ‚prekluze' či triky,
jak se vyhnout doručení, nebo naopak formálně doručit tak, aby o tom
druhý účastník fakticky nevěděl. Pokud některý žalobce poměrně často
žaluje pohledávky, které jsou daleko za dobou promlčení, vzbuzuje tím
mj. i otázky, zda pasivita žalovaných, se kterou se zde kalkuluje, není
způsobena právě časovou vzdáleností od událostí, které měly dát
vzniknout žalované pohledávce ..."
28. Zde je třeba připomenout, že právě takovou povahu měl i spor, z
něhož vzešel právě projednávaný návrh. V něm byl žalující společností
STAY ACTIVE INC. podán proti žalované Ivaně Hápové návrh na vydání
elektronického platebního rozkazu na zaplacení částky 6 434 Kč jako
nedoplatku z leasingové ceny a 1 000 Kč jako smluvní pokuty a dále na
zaplacení soudního poplatku a odměny právního zástupce. Šlo přitom o
jednu z pohledávek převedených předtím na žalobce na základě smlouvy o
postoupení většího množství pohledávek. Obě žalované částky a náhrada
nákladů řízení byly nejprve žalobci přiznány elektronickým platebním
rozkazem Okresního soudu v Chrudimi sp. zn. 111 EC 599/2011 ze dne 17.
5. 2012. Žalovaná ovšem uplatnila námitku promlčení, v reakci na niž
vzal žalobce žalobu zpět. Okresní soud proto řízení zastavil usnesením
ze dne 22. 11. 2012, jímž také přiznal žalované náhradu nákladů řízení
ve výši 300 Kč, neboť žalovaná sice nebyla právně zastoupena, na
základě článku 36 odst. 1 a článku 37 odst. 3 Listiny však bylo na
danou situaci namístě analogicky aplikovat § 13 odst. 3 advokátního
tarifu, k čemuž vedla okresní soud i skutečnost, že zde žalobce
uplatnil zcela zjevně promlčenou pohledávku. Tím zavinil zastavení
řízení, a měl by proto nahradit žalované náklady na administrativní
výdaje, komunikaci, rešerše, studium věci a strávený čas, zejména s
přihlédnutím k tomu, že šlo o starou pohledávku, u níž se obtížně
dohledávala dokumentace. Krajský soud v Hradci Králové - pobočka v
Pardubicích ovšem k odvolání žalobce toto usnesení okresního soudu
zrušil, neboť podle něj paušální náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč
není u advokátem nezastoupeného účastníka řízení použitelná. Poté, co
se věc vrátila okresnímu soudu k dalšímu řízení, rozhodl se předložit
Ústavnímu soudu podle článku 95 odst. 2 Ústavy nyní posuzovaný návrh.
Jím usiluje o to, aby došlo buď ke zrušení, nebo k vymezení ústavně
konformního výkladu výše uvedených ustanovení takovým způsobem, který
by zamezil porušování rovnosti účastníků řízení.
29. Ústavní soud byl v průběhu řízení informován přípisem Úřadu vlády
České republiky ze dne 21. 7. 2014 o aktuální legislativní iniciativě v
podobě návrhu novely advokátního tarifu, která je nyní připravována
Ministerstvem spravedlnosti. Ta má snížit výši odměny advokáta i výši
náhrady hotových výdajů tak, aby absolutní výše těchto nákladů
nemotivovala účastníky řízení k uplatnění pohledávky pro částku
nákladů, ale přitom by současně umožnila, aby úspěšné straně sporu byly
hrazeny účelně vynaložené náklady na právní zastoupení (viz tiskovou
zprávu Ministerstva spravedlnosti ze dne 1. 4. 2014 nazvanou Ministryně
spravedlnosti navrhuje výrazně snížit náklady vymáhání pohledávek a
exekucí, dostupnou na stránkách www.justice.cz). Stejně tak je
Ústavnímu soudu známa i projednávaná změna občanského soudního řádu, na
niž ve svém vyjádření upozornila vláda a podle níž má do budoucna
platit, že účastníkovi, který nebyl v řízení zastoupen advokátem a
nedoložil výši hotových výdajů, přizná soud náhradu hotových výdajů ve
výši stanovené zvláštním právním předpisem, aniž by tím bylo dotčeno
jeho právo na náhradu ostatních nákladů. Tedy připravovaná legislativa
vede k naplnění čl. 37 odst. 3 Listiny a vyrovnání obou stran sporu
ohledně dokazování vynaložených hotových výdajů v souladu se závěry
tohoto rozhodnutí Ústavního soudu.
30. I v případě svého přijetí by ovšem tato legislativní změna působila
toliko prospektivně, tedy na spory vzniklé v budoucnu. Ústavní soud tak
touto iniciativou není zbaven své povinnosti naplnit roli ochránce
ústavnosti a zasadit se o ochranu práva na rovné postavení v řízení ve
smyslu článku 37 odst. 3 Listiny těch účastníků, jejichž spory již
probíhají nebo začnou dříve, než bude legislativní úprava řešící
popsaný problém přijata. Níže je přitom vyloženo, že k této ochraně
práva není nezbytně nutné rušit nyní platnou právní úpravu, nýbrž stačí
přitakat jejímu ústavně konformnímu výkladu, který již nyní zastávají
některé z obecných soudů, včetně navrhovatele.
IV.
Posouzení návrhu na zrušení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu
31. Pokud jde o posouzení návrhu na zrušení § 137 odst. 1 občanského
soudního řádu, musí Ústavní soud konstatovat, že samotné zrušení § 137
odst. 1 občanského soudního řádu by popsanou protiústavní nerovnost
fakticky nevyřešilo, a to ani v případě zrušení celého ustanovení, ani
v případě zrušení slova "hotové".
32. Zrušení celého ustanovení by totiž pouze vytvořilo právní mezeru,
neboť by absentovala úprava vymezující, co jsou vlastně náklady řízení.
Pokud by tak Ústavní soud přistoupil ke zrušení tohoto ustanovení s
okamžitou účinností ke dni vyhlášení nálezu, bylo by na soudech,
počínaje soudy prvoinstančními, aby vymezily, co lze zahrnout mezi
náklady řízení, na jejichž náhradu má mít účastník právo podle § 142
odst. 1 občanského soudního řádu; a na soudech odvolacích a dovolacích
by pak bylo, aby postupně výklad nižších soudů sjednotily, byť i
způsobem, který by odstranil výše prokázanou nerovnost založenou
stávající právní úpravou a její dosavadní obvyklou aplikací. V mezičase
by ovšem byla výrazně zpochybněna právní jistota coby další ze
základních pilířů, na nichž je vystavěna konstrukce právního státu.
Takový postup by zatížil jak účastníky řízení, kteří by obecným soudům
předkládali argumentaci k tomu, které hotové výdaje jim mají být
hrazeny, tak obecné soudy, které by musely svým výkladem náhle vzniklou
právní mezeru postupně zaplňovat, navíc by si také musely poradit s
otázkou intertemporality, tedy dopadu této právní mezery a jejího
"zaplnění" na již probíhající soudní řízení. To vše by bylo nesporně na
újmu nejen právní jistotě, ale také hospodárnosti a efektivitě soudních
řízení. Zrušení či neaplikace § 13 odst. 3 advokátního tarifu by pak
sice vedly též k narovnání postavení zastoupených a nezastoupených
účastníků řízení, avšak tímto řešením by se jen zkomplikovaly procesní
povinnosti zastoupeným účastníkům a práce soudců, naopak aplikace
uvedeného ustanovení i na nezastoupené účastníky usnadní a zjednoduší
proces prokazování nákladů řízení pro nezastoupené účastníky. Krom toho
by komplikace v prokazování nákladů mohla být k tíži nejen zastoupeným
účastníkům, ale i jejich zástupcům, čímž by došlo i k zásahu do jejich
práva na podnikání, zakotveného v čl. 26 Listiny. Z těchto důvodů
Ústavní soud pokládá za vhodnější takové řešení, které nevytvoří právní
mezeru a nezaloží problém intertemporality tam, kde není nutné jej
vyvolávat. Navíc problém nespočívá v samotném textu napadeného
ustanovení, nýbrž v jeho aplikaci některými obecnými soudy rozporné s
požadavky článku 37 odst. 3 Listiny. I z toho důvodu pokládá Ústavní
soud za vhodnější a souladnější s principem minimalizace zásahů, pokud
namísto zrušení napadeného ustanovení interpretativním výrokem vymezí,
jakou aplikaci napadeného ustanovení pokládá za ústavně konformní, jak
bude rozebráno níže.
33. Pokud by naopak Ústavní soud přistoupil ke zrušení tohoto
ustanovení s odloženou účinností, což je další z postupů, který by
posuzovaný návrh mohl vyvolat, šlo by sice o možný nástroj nátlaku na
zákonodárce, aby komplexní úpravou uvedený problém vyřešil, ovšem je
víc než problematické, jak by to pomohlo vyřešit protiústavní nerovnost
ve sporech již probíhajících nebo zahájených před účinností takové
budoucí úpravy, včetně řízení, z něhož vzešel nyní posuzovaný návrh.
34. Zrušení samotného slova "hotové" by sice nemělo tak "devastující"
účinky na právní jistotu jako zrušení celého ustanovení, není však
zjevné, v čem by pomohlo nastolení rovnosti účastníků. Je možné, že by
zmínka toliko o "výdajích" ponechala větší prostor k soudní úvaze než
zmínka o "hotových výdajích", tedy že by bylo snazší podřadit paušální
náhradu hotových výdajů nezastoupeného účastníka pod slovo "výdaje" než
pod spojení "hotové výdaje".
35. Ústavní soud je nicméně přesvědčen, že prostor k takové soudní
úvaze, která by umožnila přiznávat paušální náhradu hotových výdajů i
nezastoupeným účastníkům řízení, a tedy zachovat jejich rovné postavení
v řízení oproti účastníkům zastoupeným, jak požaduje článek 37 odst. 3
Listiny, se nabízí již v rámci nynějšího textu právní úpravy. Nelze
totiž přehlédnout, že výčet nákladů řízení obsažený v § 137 odst. 1
občanského soudního řádu je toliko demonstrativní, jak ukazuje použití
slova "zejména". Právě toto slovo vytváří prostor pro zahrnutí i jiných
nákladů řízení, jejichž přiznání je souladné se smyslem tohoto
ustanovení. Těmito náklady, které lze nahradit i nezastoupenému
účastníku řízení, jsou pak právě hotové výdaje nahrazené paušální
částkou, a to ve výši podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu.
36. Zahrnutím těchto nákladů se na půdorysu demonstrativního výčtu
nákladů řízení obsaženého právě v § 137 odst. 1 občanského soudního
řádu zaplňuje mezera, na niž fakticky svým návrhem upozorňuje
navrhovatel, tedy mezera spočívající v tom, že stávající úprava
výslovně pamatuje s možností přiznávání paušální náhrady hotových
výdajů pouze na zastoupené, a nikoli na nezastoupené účastníky řízení.
37. Jinak řečeno, zatímco na advokáty (a zprostředkovaně tedy i na jimi
zastoupené účastníky řízení) dopadá jasná podzákonná úprava vymezující
výši paušální náhrady hotových výdajů, na nezastoupené účastníky řízení
žádná výslovná právní úprava nedopadá, což je nutno chápat jako mezeru
v právu, způsobující protiústavní důsledky, jak bylo vyloženo výše.
Tuto mezeru je nutno překlenout použitím analogie iuris, tedy tím, že
na řešení situace, na niž žádná - v tomto případě podzákonná - právní
úprava výslovně nedopadá, se použije ustanovení toho podzákonného
právního předpisu, který řeší situaci nejpodobnější, v daném případě
tedy ustanovení § 13 odst. 3 advokátního tarifu, pokud by nepoužití
takové analogie mělo protiústavní důsledky. Nejde přitom o použití
analogie nepřípustné, neboť nejde o oblast, v níž by její použití bylo
vyloučeno, jako je tomu v trestním právu hmotném, a její použití jde v
daném případě ve prospěch nezastoupených účastníků řízení, na něž toto
analogické vztažení advokátního tarifu dopadne. Zároveň jde o
analogické použití podzákonného předpisu, jež výslovně umožňuje text
předpisu zákonného, totiž ona výše zmíněná demonstrativní povaha výčtu
hrazených nákladů řízení v § 137 odst. 1 občanského soudního řádu. Jde
pak především o analogické použití, které je přikázáno imperativem
ústavně konformního výkladu podústavního práva, a to ve výše vymezených
situacích, kdy by vztažení možnosti paušální náhrady hotových výdajů
jen na advokáty založilo protiústavní nerovnost mezi zastoupenými a
nezastoupenými účastníky. Text zákonné úpravy tedy toto analogické
vztažení podzákonné úpravy i na nezastoupené účastníky umožňuje, čl. 37
odst. 3 Listiny jej v určitých situacích přikazuje.
38. Ustanovení § 13 odst. 3 advokátního tarifu tak má být analogicky
vztaženo i na nezastoupené účastníky řízení, pokud je takový postup
potřebný k výkladu § 137 odst. 1 občanského soudního řádu souladnému s
čl. 37 odst. 3 Listiny. Právě takový výklad je nutno pokládat za
ústavně konformní a v zájmu minimalizace soudního zásahu [viz např.
nález sp. zn. Pl. ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004
Sb.)] jej upřednostnit před zrušením napadeného ustanovení.
39. To, že je takový postup i prakticky možný a použitelný i beze změny
občanského soudního řádu, ostatně prokázal i sám navrhující obecný
soud, jak je vidět nejen z jeho dalších rozhodnutí (např. rozsudek
Okresního soudu v Chrudimi sp. zn. 111 C 54/2012 ze dne 19. 2. 2013),
ale i z výše provedené rekapitulace řízení, z něhož vzešel nyní
posuzovaný návrh. Na možnosti takového postupu přitom nic nemění
skutečnost, že bylo původní rozhodnutí navrhujícího soudu zrušeno
soudem odvolacím. Je tedy patrné, že obecné soudy, zejména sám
navrhovatel, již používají takovou interpretaci, která řeší problém,
jenž navrhovatel označuje za důvod svého návrhu, tedy tvrzenou
protiústavní nerovnost mezi účastníky řízení zastoupenými advokátem a
účastníky nezastoupenými.
40. Za této situace bylo namístě zamítnout návrh na zrušení ustanovení
§ 137 odst. 1 občanského soudního řádu stejně jako alternativní návrh
na zrušení slova "hotové" v tomto ustanovení a přiklonit se k druhé
alternativě, kterou navrhovatel v návrhu uvádí, totiž k přijetí
interpretativního výroku, který by závazně vyložil, jaký výklad právní
úpravy přiznávání paušální náhrady hotových výdajů je možno chápat jako
ústavně konformní, zejména tedy souladný s požadavkem rovnosti
účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny.
V.
Ústavně konformní výklad napadeného ustanovení
41. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně vyložil [nález sp. zn. Pl.
ÚS 41/02 ze dne 28. 1. 2004 (N 10/32 SbNU 61; 98/2004 Sb.), nález sp.
zn. Pl. ÚS 16/08 ze dne 29. 9. 2010 (N 203/58 SbNU 801; 310/2010 Sb.),
nález sp. zn. Pl. ÚS 78/06 ze dne 16. 10. 2007 (N 162/47 SbNU 145;
307/2007), nález sp. zn. Pl. ÚS 15/12 ze dne 15. 1. 2013 (N 13/68 SbNU
191; 82/2013 Sb.), nález sp. zn. IV. ÚS 3102/08 ze dne 12. 7. 2010 (N
142/58 SbNU 183) či nález sp. zn. Pl. ÚS 49/10 ze dne 28. 1. 2014
(44/2014 Sb.)], že přichází-li v úvahu možnost ústavně konformního
výkladu napadeného ustanovení, má tento přednost před kasací napadeného
ustanovení. K tomuto postupu vycházejícímu z principu minimalizace
zásahu přistoupil Ústavní soud i tentokrát a obdobně jako v předchozích
výše citovaných případech se rozhodl doplnit interpretativní výrok,
jímž pro potřeby judikatury obecných soudů stanoví způsob výkladu
napadeného ustanovení ústavně konformním postupem.
42. Ústavní soud již v citovaném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 41/02 dospěl k
následujícímu závěru:
"Odlišný výklad čl. 89 odst. 2 Ústavy by u nálezů zamítajících návrhy
na zrušení právních předpisů z důvodů priority ústavně konformní
interpretace činil rozhodnutí Ústavního soudu právně bezobsažnými,
případně i matoucími, a nutil by zároveň Ústavní soud k postupu, jenž
se jeví ve svých důsledcích absurdní a neudržitelný: nespoléhat na
možnost ústavně konformní interpretace, opustit princip judicial self
restraint a v případě sebemenší možnosti ústavně rozporné interpretace
napadeného předpisu jej zrušit. Pro uvedené v řízení o kontrole norem v
případě přijetí zamítavého výroku s interpretativní argumentací Ústavní
soud z množiny nosných důvodů plynoucí základní ústavní princip zařadil
do rámce výrokové části nálezu."
43. V nyní posuzovaném případě je přijetí interpretativního výroku o to
vhodnější, že jde o rozhodnutí týkající se procesního práva, jež by
mělo být co nejsrozumitelnější jak pro obecné soudy, tak pro účastníky
řízení. Jakkoli si je tedy Ústavní soud vědom, že závazné jsou již
nosné důvody jeho rozhodnutí [viz nález sp. zn. Pl. ÚS 45/04 ze dne 22.
3. 2005 (N 60/36 SbNU 647; 239/2005 Sb.)], takže by zdánlivě mohl
dostačovat zamítavý výrok doprovozený odůvodněním vysvětlujícím, že
důvodem zamítnutí je existence ústavně konformního výkladu, považoval
za vhodnější vtělit do výroku i ono klíčové závazné pravidlo vymezující
ústavně konformní výklad rozebíraných ustanovení, aby podpořil
srozumitelnost svého rozhodnutí, a vyšel tak vstříc potřebám právní
praxe.
44. Z těchto důvodů se Ústavní soud rozhodl pro přijetí
interpretativního výroku, který umožní do případného přijetí nové
zákonné či podzákonné úpravy vykládat nyní účinné znění občanského
soudního řádu a advokátního tarifu způsobem, který nebude porušovat
právo účastníků na rovné postavení před soudem. Jak uvedl již výše,
Ústavní soud se domnívá, že textové znění této nyní účinné úpravy
poskytuje dostatečný prostor pro takovou ústavně konformní
interpretaci. Naznačuje to i výše zmíněná rozhodovací činnost některých
civilních soudů, včetně navrhovatele.
45. Za ústavně konformní je tedy podle Ústavního soudu nutno pokládat
takový postup civilních soudů, při němž v situacích, v nichž by
účastníkovi řízení zastoupenému advokátem přiznaly paušální náhradu
hotových výdajů podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu, přiznávají,
pokud je to nutné pro naplnění rovnosti účastníků řízení, tuto paušální
náhradu coby náhradu hotových výdajů podle § 137 odst. 1 občanského
soudního řádu i účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není.
Zásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu článku 37 odst. 3 Listiny
základních práv a svobod lze totiž v posuzovaném případě naplnit
přiznáním paušální náhrady coby náhrady hotových výdajů podle jejich
demonstrativního výčtu v § 137 odst. 1 občanského soudního řádu i
účastníkovi řízení, který advokátem zastoupen není, a to v situacích, v
nichž by účastníkovi řízení zastoupenému advokátem byla přiznána taková
náhrada podle § 13 odst. 3 advokátního tarifu.
46. Je tedy na soudech, aby v konkrétním případě, v němž bude stát
proti úspěšné straně bez právního zastoupení neúspěšná právně
zastoupená strana, zvážily, zda je namístě, aby využily prostoru, který
se pro ústavně konformní výklad ustanovení § 137 odst. 1 občanského
soudního řádu nabízí zejména díky demonstrativní povaze výčtu nákladů
řízení. Při takovém zvažování je třeba, aby posoudily, zda by v daném
případě bylo zjevně nespravedlivé paušální náhradu nezastoupenému
účastníku řízení nepřiznat a zda z odlišného zacházení, které
předpokládá text advokátního tarifu, vyplývá v daném případě nerovnost
rozporná s článkem 37 odst. 3 Listiny; zejména zda toto odlišné
zacházení neznevýhodňuje v kontextu celého sporu právně nezastoupeného
účastníka řízení, například proto, že částka paušální náhrady výdajů
není bagatelní ve srovnání s částkou, o niž se spor vede, či proto, že
jde ze strany právně zastoupeného účastníka o zjevně šikanózní postup.
Pokud by tyto podmínky byly naplněny, je namístě, aby za náklady řízení
označily civilní soudy kromě nákladů vyjmenovaných v demonstrativním
výčtu ustanovení § 137 odst. 1 občanského soudního řádu také paušální
náhradu výdajů, jež náleží advokátům podle § 13 odst. 3 advokátního
tarifu.
47. Nelze přitom přehlédnout, že takový ústavně konformní výklad
citovaných ustanovení bude mít za důsledek nejen naplnění požadavků
článku 37 odst. 3 Listiny, tedy situaci, v níž si budou zastoupený a
nezastoupený účastník řízení rovni, a to i z hlediska snadnosti
přiznání paušální náhrady hotových výdajů; ale jeho důsledkem bude také
alespoň dočasné řešení výše uvedeného systémového problému české
justice, tedy motivace "velkých hráčů" sériově žalovat "malé hráče".
Právně zastoupení žalobci totiž mohou dnes například kalkulovat s tím,
že se jim vyplatí masově žalovat malé staré pohledávky, které na ně
byly hromadně převedeny, a to bez ohledu na to, že část z nich už je
promlčená a část z nich je neprokazatelná, nicméně jde o tak malé
částky, že žalovaní obvykle nebudou investovat do právního zastoupení,
popřípadě na vedení sporu zcela rezignují.
48. Takovou motivaci k vedení civilních sporů, deformovanou nesprávným
přístupem k přiznávání náhrad nákladů řízení, přitom kritizoval Ústavní
soud již v nálezu sp. zn. I. ÚS 988/12 ze dne 25. 7. 2012 (N 132/66
SbNU 61), v bodu 22: "Zvažuje-li soud při rozhodování o náhradě nákladů
řízení otázku, zda náklady spojené se zastupováním advokátem lze
považovat za náklady účelně vynaložené, neměl by pouštět ze zřetele i
samotný účel civilního procesu jako takového. Jeho účelem je
poskytování ochrany porušeným nebo ohroženým skutečným subjektivním
hmotným právům a právem chráněným zájmům. V souladu s tímto vymezením
účelu civilního procesu nejsou situace, na něž Ústavní soud již v
minulosti upozorňoval, kdy se civilní řízení vede nikoliv kvůli věci
samé, ale kvůli částce, která může být přiznána na náhradě nákladů
řízení [nález ze dne 14. 9. 2011 sp. zn. I. ÚS 3698/10 (N 160/62 SbNU
395)]. Nelze připustit, aby civilní soudní řízení bylo odtrženo od jeho
skutečného společenského poslání a aby se místo poskytování ochrany
stalo výlučně nástrojem sloužícím k vytváření snadného a nijak
neodůvodněného zisku na úkor protistrany. I pro náklady řízení tedy
platí obecná myšlenka, kterou zdejší soud vyslovil již v nálezu ze dne
20. 6. 2011 sp. zn. I. ÚS 329/08 (N 118/61 SbNU 717): "Jednotlivé
instituty občanského soudního řádu a jiných procesních předpisů je
proto nutno upravit a úpravu interpretovat a aplikovat tak, aby - při
zachování ostatních základních principů a východisek civilního procesu
- odpovídaly takto vymezené ochranné funkci civilního práva
procesního.' Nebude-li civilní proces ochrannou funkci plnit, ztrácí
tím jeho existence jakékoli společenské opodstatnění."
49. Pokud by právně nezastoupeným účastníkům řízení nemohla být
přiznávána paušální náhrada hotových výdajů, znamenalo by to (a v mnoha
případech tomu tak dosud je), že takový advokátem zastoupený žalobce
neriskuje v případě prohry ve sporu s nezastoupeným žalovaným takřka
žádné náklady (například pouze náklady ve výši prokázaného poštovného,
jako v případě, z něhož vzešel posuzovaný návrh), ovšem v případě
vítězství (ať už pro opodstatněnost svého nároku nebo pro pouhou
pasivitu žalovaného, například u elektronických platebních rozkazů na
bagatelní částky) má naději nejen na žalovanou částku, ale také na
paušální náhradu hotových výdajů [a do zrušení vyhlášky č. 484/2000
Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše odměny za zastupování
účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě nákladů v
občanském soudním řízení a kterou se mění vyhláška Ministerstva
spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších
předpisů, ve znění dalších vyhlášek, také na paušální sazbu výše odměny
za zastupování účastníka advokátem nebo notářem]. Pokud takový žalobce
vede stovky, ba tisíce podobných sporů, může jít již o velmi podstatné
a lákavé částky, které jej motivují masově žalovat například i takové
pohledávky, u nichž je velká pravděpodobnost, že jsou již promlčené,
nebo si je dokonce jejich promlčenosti vědom, neboť je jako promlčené
již koupil, ale spoléhá na to, že nezastoupený žalovaný díky své
neznalosti práva námitku promlčení neuplatní.
50. Pokud však obecné soudy postupují v souladu s výše vymezenou
ústavně konformní interpretací, má to vliv i na ekonomickou úvahu oněch
žalobců o výhodnosti vedení takových bagatelních sporů, neboť ti si
jsou vědomi toho, že pokud je jejich nárok oprávněný, získají kromě
samotné pohledávky i paušální náhradu hotových výdajů; pokud však
oprávněný není, riskují, že stejnou paušální náhradu hotových výdajů
zaplatí úspěšnému žalovanému oni. I v tomto dopadu lze ostatně
zprostředkovaně spatřovat jednu z částí rovnosti účastníků řízení. To
samozřejmě nezbavuje zákonodárce povinnosti celou problematiku
komplexně vyřešit, k čemuž ostatně již činí první kroky, jak bylo
konstatováno výše.
51. Pouze na okraj Ústavní soud podotýká, že jakkoli nyní vyřčený
ústavně konformní výklad ustanovení upravujících přiznávání náhrady
nákladů řízení, stejně jako právě projednávaná legislativní úprava jsou
kroky směrem k naplnění principu rovného postavení účastníků řízení,
nejde samozřejmě o všelék, který by zcela vyřešil nerovné postavení
zejména chudých a právně nevzdělaných jednotlivců při uplatňování
jejich práva na přístup k soudu vyplývajícího z článku 36 Listiny a
článku 6 odst. 1 evropské Úmluvy o ochraně lidských práv a základních
svobod. Právě řízení, z něhož vzešel nyní posuzovaný návrh, je vhodným
příkladem deficitu, který v této oblasti panuje. Právně nezastoupený
žalovaný účastník řízení je zpravidla v mnohem komplikovanější situaci
než zastoupený účastník, nižší znalost hmotněprávních předpisů bývá
doplňována i neznalostí a nedostatečnou zběhlostí v procesních
oprávněních a jejich rozsahu, nadto by jim dle výkladu odvolacího soudu
v nyní posuzované věci měla být ještě uložena povinnost náročnějšího
prokazování nákladů řízení. Žalovaní si mohou jistě nechat advokáta
také ustanovit, to je však v případě bagatelních pohledávek postup
administrativně náročný pro žalovaného a - při vědomí možného množství
takových pohledávek - drahý i pro fungování justice. Ochraně jejich
práv by přitom jistě více než opakování floskule o tom, že práva
náležejí bdělým, pomohlo, kdyby měli reálnou možnost se například s
elektronickým platebním rozkazem obrátit právě na nízkoprahovou právní
poradnu, která by několikaminutovou konzultací rozpoznala, že jde o
promlčenou pohledávku, a poradila jim, jak v několika větách námitku
promlčení uplatnit. Skutečnost, že by úhrada hotových výdajů pokryla
nejen poštovné, ale i dopravné do právní poradny, takže by mohli
takovou šikanózní pohledávku odvrátit opravdu bezplatně, je jen dalším
střípkem nasvědčujícím vhodnosti řešení, k němuž vede interpretativní
výrok tohoto nálezu.
52. Z výše uvedených důvodů tedy Ústavní soud zobecnil nosné důvody
tohoto svého nálezu ohledně ústavně konformní interpretace posuzovaných
ustanovení a uvedl je v interpretativním výroku tohoto nálezu.
VI.
Závěr
53. Vycházeje ze všech uvedených skutečností, Ústavní soud návrh
Okresního soudu v Chrudimi zamítl (§ 70 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu) a vymezil podmínky ústavně konformního výkladu
posuzovaného ustanovení zákona.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k rozhodnutí pléna soudci Jan
Filip, Vladimír Kůrka a Radovan Suchánek.
