161/2014 Sb.
NÁLEZ
Ústavního soudu
Jménem republiky
Ústavní soud rozhodl pod sp. zn. Pl. ÚS 28/13 dne 10. července 2014 v
plénu složeném z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Ludvíka
Davida, Jaroslava Fenyka, Jana Filipa, Vlasty Formánkové, Ivany Janů,
Vladimíra Kůrky, Jana Musila, Vladimíra Sládečka, Radovana Suchánka,
Kateřiny Šimáčkové, Vojtěcha Šimíčka, Milady Tomkové (soudkyně
zpravodajky) a Jiřího Zemánka o návrhu Městského soudu v Brně podaném
podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky na zrušení slova
"2,75násobek" v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu
a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění zákona č. 11/2013 Sb., a ustanovení čl. II v části
první zákona č. 11/2013 Sb., kterým se mění zákon č. 236/1995 Sb., o
platu a dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů
státní moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, za
účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu
Parlamentu České republiky jako účastníků řízení,
takto:
I. Ustanovení obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., o platu a
dalších náležitostech spojených s výkonem funkce představitelů státní
moci a některých státních orgánů a soudců a poslanců Evropského
parlamentu, naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., vyjádřené slovem
"2,75násobek", pokud se týká soudců okresních, krajských, vrchních
soudů, Nejvyššího soudu a Nejvyššího správního soudu, se ruší uplynutím
dne 31. prosince 2014.
II. Ve zbývající části se návrh zamítá.
Odůvodnění
I.
Vymezení věci a rekapitulace návrhu
1. Ústavnímu soudu byl dne 24. května 2013 doručen návrh Městského
soudu v Brně na zrušení slova „2,75násobek“ v ustanovení § 3 odst. 3
zákona č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s
výkonem funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a
soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění zákona č. 11/2013
Sb., a ustanovení článku II části první zákona č. 11/2013 Sb., kterým
se mění zákon č. 236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech
spojených s výkonem funkce představitelů státní moci a některých
státních orgánů a soudců a poslanců Evropského parlamentu, ve znění
pozdějších předpisů, a některé další zákony, spolu s návrhem na
přednostní rozhodnutí v předmětné věci podle § 39 zákona č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.
2. Městský soud v Brně předmětný návrh podal dle § 64 odst. 3 zákona č.
182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen
„zákon o Ústavním soudu“), a to poté, co v souvislosti se svou
rozhodovací činností v souladu s čl. 95 odst. 2 ústavního zákona České
národní rady č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky, (dále jen „Ústava“)
dospěl k závěru, že
. ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.
11/2013 Sb., ve slově „2,75násobek“ a
. ustanovení části první článku II zákona č. 11/2013 Sb.,
jichž má být při řešení věci sp. zn. 50 C 22/2012 použito, jsou v
rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst. 1 Ústavy, s
čl. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a s čl. 1
Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních
svobod (dále jen „Protokol“).
3. V uvedené věci sp. zn. 50 C 22/2012 je Městským soudem v Brně
rozhodováno o žalobě, kterou se soudce Krajského soudu v Brně domáhá
vůči České republice - Krajskému soudu v Brně zaplacení částky dané
rozdílem mezi nárokem žalobce na plat ve smyslu § 28 až 31 zákona č.
236/1995 Sb., o platu a dalších náležitostech spojených s výkonem
funkce představitelů státní moci a některých státních orgánů a soudců a
poslanců Evropského parlamentu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též
jen „zákon č. 236/1995 Sb.“, případně „zákon o platu“) a nárokem na
víceúčelovou paušální náhradu výdajů (dále jen „náhrada výdajů“) ve
smyslu § 32 odst. 1 písm. a) zákona č. 236/1995 Sb., a to dle původního
žalobního nároku za leden 2012 a dle jeho rozšíření i za leden a únor
2013, a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů, jež byly ve
vztahu k období leden a únor 2013 dle zákona č. 11/2013 Sb. sníženy s
účinností od 1. ledna 2013.
4. S odkazem na tvrzení žalobce ve výše uvedené věci navrhovatel
konkrétně uvádí, že za leden 2013 nebyl žalobci vyplacen celý plat ve
výši 105 800 Kč a celá náhrada výdajů ve výši 4 100 Kč, na jaké by měl
nárok nebýt snížení platu a náhrady výdajů zákonem č. 11/2013 Sb.
Žalobci byl vyplacen plat pouze 90 600 Kč a náhrada výdajů pouze ve
výši 3 500 Kč, rozdíl na platu a náhradě výdajů tak v součtu
představuje žalovanou částku 15 800 Kč. Totéž se vztahuje k únoru 2013.
5. Navrhovatel v Ústavním soudem posuzovaném návrhu v této souvislosti
dále odkazuje na ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve
znění zákona č. 11/2013 Sb., dle něhož nově činí platová základna od 1.
ledna do 31. prosince kalendářního roku 2,75násobek průměrné nominální
měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle
zveřejněných údajů Českého statistického úřadu (dále převážně jen
„ČSÚ“) za předminulý kalendářní rok, přičemž výši platové základny pro
příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních věcí
ve Sbírce zákonů sdělením. Toto sdělení bylo vyhlášeno ve Sbírce zákonů
dne 22. 1. 2013 pod č. 18/2013 Sb. a jako platová základna soudců pro
rok 2013 byla stanovena částka 62 856,75 Kč.
6. Ve vztahu k namítané protiústavnosti výše uvedených ustanovení pak
navrhovatel předestřel Ústavnímu soudu následující argumenty. Předně
napadl vady týkající se legislativního procesu a namítal nepřípustnou
retroaktivitu zákona č. 11/2013 Sb. Následně předestřel obecnou
ústavněprávní argumentaci, ústavněprávní argumentaci pro konkrétní
posouzení dané věci, představil ekonomickou argumentaci a popsal vývoj
platových restrikcí vůči soudcům.
7. Navrhovatel nejprve namítal, že nebyly splněny důvody pro vyhlášení
stavu legislativní nouze předsedkyní Poslanecké sněmovny Parlamentu
České republiky (dále jen „Poslanecká sněmovna“) uvedené v § 99 zákona
č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění
pozdějších předpisů, (dále též jen „jednací řád“). Navrhovatel na úvod
zrekapituloval, že Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3.
května 2012 (N 95/65 SbNU 259; 181/2012 Sb.) zrušil slovo „2,5násobek“
v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb.,
uplynutím dne 31. prosince 2012, načež vláda předložila Poslanecké
sněmovně novelizaci zákona č. 236/1995 Sb. jako tisk č. 763 dne 30.
července 2012. Podle navrhovatele ovšem bylo možno jen stěží tento
návrh považovat za vládní návrh zákona ve smyslu čl. 41 Ústavy, neboť
tento návrh nemohl být bez dalšího schválen (byl předložen v pěti
variantách), přičemž komplexní pozměňovací návrh k němu byl dne 12.
prosince 2012 zamítnut. Vláda nato dne 14. prosince 2012 předložila
Poslanecké sněmovně návrh novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995
Sb., kterým výši platové základny stanovila jako 2,75násobek průměrné
mzdy v nepodnikatelské sféře (tisk č. 880). Tento návrh byl projednán
ve stavu legislativní nouze a schválen Poslaneckou sněmovnou dne 18.
prosince 2012 (ve Sbírce zákonů byl jako zákon č. 11/2013 Sb.
publikován dne 17. ledna 2013) s účinností upravenou v části čtvrté
článku V dnem 1. ledna 2013. V důvodové zprávě k tisku č. 880 vláda
doslova uvedla, že tisk č. 763 „vnímala především jako legislativní
nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“. Navrhovatel
namítá, že vláda v tak závažné věci, jakou je určení výše platu soudců,
nepostupovala ústavně konformně, neboť včas nepředložila řádný návrh
zákona, jenž by zákonodárný sbor mohl včas projednat. Následné použití
institutu legislativní nouze pak bylo jeho zneužitím vyplývajícím z
nekvalitního návrhu předloženého jako tisk č. 763. Projednání návrhu
zákona ve stavu legislativní nouze nemůže být nástrojem pro laxnost
moci výkonné. Další navrhovatelovy námitky směřují proti skutečnosti,
že přestože předmětem právní úpravy byla výše platu soudců, nebyla
novelizace zákona vyhlášená pod č. 11/2013 Sb. se soudní mocí
projednána, tudíž soudní moc neměla žádnou možnost v průběhu přípravy
rozhodnutí vlády hájit svou pozici. V této souvislosti navrhovatel
uvádí, že Ústavní soud k této otázce již jednou zaujal alarmující
stanovisko, a to v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 ze dne 7. září 2010 (N
188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.), ovšem nedočkal se ze strany
navrhovatele zákona žádné reflexe.
8. Navrhovatel se dále vyjádřil k otázce retroaktivity zákona č.
11/2013 Sb. Podle části čtvrté článku V zákona č. 11/2013 Sb. měl zákon
nabýt účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl zákon
publikován dne 17. ledna 2013. Navrhovatel je přesvědčen, že v souladu
s ustanovením § 3 odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o
Sbírce mezinárodních smluv, nabyl zákon č. 11/2013 Sb. účinnosti
patnáctým dnem po vyhlášení, tj. dnem 1. února 2013. K tomuto závěru
dle navrhovatele dospělo i Ministerstvo práce a sociálních věcí, které
upozornilo rezort Ministerstva spravedlnosti na tuto skutečnost a
potřebu odvést pojistné na sociální zabezpečení z náhrad výdajů za
leden 2013. Došlo tedy k situaci, kdy k 1. lednu 2013 nebyla určena
platová základna pro stanovení platu soudců. Na tuto situaci pak dopadá
článek II části první zákona č. 11/2013 Sb., který stanoví, že platová
základna podle tohoto zákona se použije poprvé pro určení platu a
náhrady výdajů za měsíc leden 2013. Tuto úpravu nepovažuje navrhovatel
za takovou, která by
in favorem
soudní moci zpětně, tedy retroaktivně přiznávala určité plnění, nýbrž
má za to, že jde o úpravu restriktivní, a tedy nepřípustně
retroaktivní.
9. Zdůvodnění hmotněprávní protiústavnosti napadených zákonných
ustanovení odvíjí navrhovatel od rekapitulace relevantní judikatury
Ústavního soudu týkající se různých aspektů materiálního zabezpečení
soudců. Dle jeho názoru obsahuje následující základní teze:
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní
období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské
nezávislosti [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05 ze dne 16.
ledna 2007 (N 9/44 SbNU 103; 65/2007 Sb.), bod 49],
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci
zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se
vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,
z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým
restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovýmto
restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry (nález Ústavního soudu sp.
zn. Pl. ÚS 55/05, bod 49),
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí
být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady
proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou
finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být
zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a
výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k
obavám, zda se nedotýká omezení důstojnosti soudců, např. není-li
výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na
moc soudní (nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 49),
- princip nezávislého soudnictví je jednou z podstatných náležitostí
demokratického právního státu ve smyslu čl. 9 odst. 2 Ústavy (nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 50),
- svévolný zásah zákonodárce do oblasti materiálního zajištění soudců,
v tom rámci i platové restrikce, nutno do rámce chráněného principem
jejich nezávislosti podřadit ze dvou důvodů. Nezávislost soudců je v
první řadě podmíněna jejich morální integritou a odbornou úrovní,
zároveň ale je spjata i s jejich přiměřeným materiálním zajištěním.
Druhým důvodem podřazení zákazu svévolného zásahu do materiálního
zajištění soudců (platových restrikcí) do rámce principu jejich
nezávislosti je vyloučit možnost, eventualitu nátlaku moci zákonodárné,
resp. výkonné na rozhodování soudců. Jinými slovy, vyloučit svévolné
zásahy do materiálního zajištění soudců jako eventuální formu
„penalizace“ soudců ze strany legislativy a exekutivy, a tím i formy
nátlaku na jejich rozhodování [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
43/04 ze dne 14. července 2005 (N 139/38 SbNU 59; 354/2005 Sb.)],
- platové poměry soudců v širokém smyslu mají být stabilní
nesnižovatelnou veličinou, nikoli pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje
to či ono vládní uskupení např. proto, že se mu zdají platy soudců
příliš vysoké ve srovnání s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání
s jinou profesní skupinou. Usilování o takovou rovnost vybočuje z
kategorie ústavnosti, jde o politický cíl, který nemá oporu v ústavně
chápaném principu rovnosti [nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/02
ze dne 11. června 2003 (N 87/30 SbNU 309; 198/2003 Sb.)],
- za další formu platové restrikce je třeba považovat i zmrazení
zákonem předpokládaného růstu příjmů soudců nebo i jiných ústavních
činitelů, přičemž např. „trvalé“ zmrazení platů by Ústavní soud
nepochybně posuzoval jako krok ústavně nepřípustný. Platové poměry
soudců v širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou,
pokud nenastanou zcela výjimečné, mimořádné okolnosti státu [nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 13/08 ze dne 2. března 2010 (N 36/56
SbNU 405; 104/2010 Sb.), bod 41; obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 55/05,
bod 55],
- za výrazný prvek záruky přiměřeného materiálního zabezpečení soudců z
hlediska principu dělby státní moci na moc zákonodárnou, výkonnou a
soudní a požadavku jejich vzájemné vyváženosti je třeba považovat i
přímou vazbu mezi platem představitelů moci zákonodárné a výkonné na
straně jedné a platem soudců na straně druhé. Konstrukce zákona o platu
představitelů státní moci, která s pomocí jednotné platové základny a
zákonem stanovených koeficientů zaručuje, že spolu se zvýšením platů
představitelů moci zákonodárné a výkonné se ve stejném poměru
automaticky zvýší i platy soudců, tak představuje významnou, v právním
řádu vestavěnou pojistku, že poměr v materiálním zabezpečení
představitelů jednotlivých mocí bude i v budoucnu zachováván (nález
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 55/05, bod 59).
10. Navrhovatel dále uvádí, že uvedené teze jsou obsaženy i v mnoha
dalších nálezech Ústavního soudu vztahujících se k platovým restrikcím
vůči soudcům. Připomíná, že k těmto zobecňujícím tezím se Ústavní soud
přihlásil rovněž ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 a dále ve svém
posledním nálezu týkajícím se platových restrikcí soudců, tj. v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 33/11.
11. Z uvedeného posledního nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11
ještě vybírá následující dvě zobecňující teze:
- soudcovské platy i na rozdíl od platů ostatních služebníků státu po
dlouhé období i s následující zamýšlenou perspektivou podléhají pouze
restrikcím. Opatření ve vztahu k nim se pak již nejeví jako mimořádná a
proporční, ale jako cílený proces směřující k tomu, aby se soudcovské
platy vrátily do nižších úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila
ze zorného úhlu moci zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná „chyba“
při stanovení pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90.
let 20. století. Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede
zákonitě i k sestupu soudcovského stavu uvnitř středostavovské
společenské vrstvy, jeho příjmové degradaci ve vztahu k ostatním
právnickým povoláním a k umenšování jeho potřebné společenské prestiže,
- restrikce obsažená ve snížení koeficientu pro určení platové základny
z hodnoty trojnásobku na hodnotu 2,5násobku průměrné nominální měsíční
mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře představuje nepřiměřený a
pouze vůči soudcům zaměřený zásah, nesplňuje ty podmínky, jež pro
akceptaci restrikcí platů soudců vytyčil Ústavní soud v již nastíněné
judikatuře.
12. Z jiného nálezu Ústavního soudu, který se netýká platových
restrikcí vůči soudcům, pak připomíná také závěry vyslovené v nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 22/09 ze dne 7. září 2010 (N 186/58 SbNU 633; 309/2010
Sb.), bodu 40:
„Na rozdíl od legislativy a exekutivy je na soudce kladen jasný
požadavek dokončeného vysokoškolského vzdělání, složení odborné
justiční zkoušky a dalšího odborného vzdělávání. Nepřehlédnutelným
požadavkem na soudce je jejich morální bezúhonnost, kterou vyžaduje a
předpokládá zákon. S pozicí soudce je také spojeno mnoho restriktivních
opatření, která zasahují do osobního života soudce, včetně omezení
vedlejších příjmů - Právě proto se stát zavázal soudce důstojně hmotně
zabezpečit.“
13. Ve prospěch závěru o protiústavnosti napadených zákonných
ustanovení Městský soud v Brně odkazuje i na řadu mezinárodních
dokumentů. V první řadě poukazuje na doporučení Výboru ministrů Rady
Evropy ze dne 17. listopadu 2010 o soudcích CM/Rec(2010)12
(http://www.coe.int), které nahradilo dřívější doporučení R (94)12. Z
článků 53 až 55, které se týkají odměňování soudců, vyplývá, že:
- odměňování soudců musí vyjadřovat jejich roli a odpovědnost a být na
dostatečné úrovni,
- v době nemoci a mateřství by mělo být zajištěno udržení rozumné výše
jejich odměny,
- penze soudců by měla být v rozumném vztahu k dřívějšímu platu,
- měla by existovat speciální zákonná ustanovení bránící snižování
platů soudců.
14. Z dalších mezinárodních dokumentů navrhovatel upozorňuje na zprávu
Evropské komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise),
přijatou ve dnech 12. až 13. března 2010 (http://www.venice.coe.int),
která v části III článku 6 uvádí: „Benátská komise je toho názoru, že
finanční ohodnocení soudců musí korespondovat s důstojností jejich
profese a že adekvátní ohodnocení je nezbytným předpokladem ochrany
soudců před nežádoucími externími vlivy - Výše ohodnocení by měla být
stanovena s ohledem na společenské poměry v zemi a porovnána s mírou
ohodnocení vyšších úředníků.“ Konečně v rámci srovnávací analýzy
argumentuje i závěry Poradního výboru soudců v rámci aktivit Rady
Evropy z roku 2001, který ve svém stanovisku č. 1 (Avis No 1, body č.
61 a 62) klade důraz na potřebu takových zákonných ustanovení, která
budou bránit snižování platu soudců a která zajistí faktické zvyšování
platů tak, aby byla udržena jejich hodnota ve vztahu k životním
nákladům (http://wcd.coe.int/).
15. Než navrhovatel přistoupil k ústavněprávní argumentaci relevantní
pro posouzení daného případu, zmínil se stručně o vývoji odměňování
soudců, přičemž odkázal na odůvodnění návrhů ve věcech sp. zn. Pl. ÚS
16/11 [rozhodnuto nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 ze dne 2. srpna 2011 (N
135/62 SbNU 99; 267/2011 Sb.)] a sp. zn. Pl. ÚS 33/11, ve kterých tehdy
Městský soud v Brně podrobně rozebral demontáž systému odměňování
ústavních činitelů obsaženého v zákoně č. 236/1995 Sb. Tu lze dle něj
charakterizovat jako snahu ve vztahu k soudcům snížit jejich platovou
úroveň desítkami zásahů do složek materiálního zabezpečení. Především
připomněl závěry Ústavního soudu obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
33/11, v němž dal navrhovateli za pravdu v tom, že bylo neústavně
zasaženo do práv soudce snížením platové základny z trojnásobku
průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře na 2,5násobek. K tak razantnímu
zásahu do úrovně odměňování soudců neshledal Ústavní soud důvod
(„restrikce - představuje nepřiměřený a pouze vůči soudcům zaměřený
zásah -“). Navrhovatel je přesvědčen, že Ústavní soud v tomto nálezu
nevytvořil zákonodárci žádný prostor pro úvahu, jaká hranice platové
základny je ústavně konformní. Ve věci sp. zn. Pl. ÚS 33/11 dle něj
posuzoval Ústavní soud toliko dvě hranice, ke kterým směřovala veškerá
argumentace navrhovatele: totiž že snížení platové základny z
trojnásobku na 2,5násobek je za situace, jaká byla v oblasti odměňování
ve veřejné sféře, vůči soudcům neproporcionální, a tedy i neústavní,
neboť soudci požívají v tomto ohledu zvýšené ústavní ochrany. Jediným
ústavně konformním opatřením tedy dle názoru navrhovatele bylo vrátit
výši platové základny na trojnásobek.
16. Zákonodárce však k 1. lednu 2013 nedokázal přijmout právní úpravu,
která by zaručila soudní moci realizaci práva na materiální
zabezpečení; až s měsíčním odstupem zpětně snížil již dosaženou úroveň
platové základny na 2,75násobek průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře.
Navrhovatel má za to, že jediným ústavně možným výkladem otázky, jaký
plat náležel soudci dne 1. ledna 2013 a po celý leden 2013, je ten,
který jako východisko použije nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
33/11 a dovodí, že soudci náležel plat odpovídající platové základně ve
výši trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za rok 2011
(neboť to byla úroveň, kterou považoval Ústavní soud za konformní).
Vláda jako navrhovatel snížení základny na 2,75násobek (tisk č. 880)
dle Městského soudu v Brně neuvedla ničeho relevantního, toliko, že
návrat k trojnásobku by kladl vysoké nároky na prostředky státního
rozpočtu v roce 2013 i v letech dalších, tj. v období, kdy se uplatňují
úsporná opatření prakticky u všech skupin obyvatelstva.
17. Na podporu svých tvrzení navrhovatel použil i ekonomické argumenty.
Zejména uvedl, že z údajů Českého statistického úřadu lze zjistit, že
průměrná mzda v nepodnikatelské sféře na tzv. přepočtené počty (tabulka
1b jako příloha k publikaci Českého statistického úřadu č. e-3106-12 s
názvem „Evidenční počet zaměstnanců a jejich mzdy 4. čtvrtletí 2012“
zveřejněné dne 2. dubna 2013) nominálně v letech 2000-2012 vůbec
nepoklesla (za rok 2011 se uvádí údaj 24 469 Kč, za rok 2012 údaj 25
015 Kč). Na fyzické osoby (což je údaj zkreslující, neboť nezohledňuje
délku pracovních úvazků) mezi rokem 2009 a 2010 průměrná mzda v
nepodnikatelské sféře poklesla o 36 Kč a mezi roky 2010 a 2011 o 42 Kč,
v roce 2012 již vzrostla na 23 453 Kč (tj. růst o 455 Kč). Tyto
marginální výkyvy ve směru poklesu pak právní úprava zcela reflektuje
tím, že platová základna sleduje stav průměrné mzdy v nepodnikatelské
sféře i směrem k poklesu, tzn. že Česká republika je patrně jednou z
mála zemí, kde platy soudců klesají úměrně poklesu platů ve veřejné
sféře zcela automaticky. Na tuto úpravu se přitom nebere vůbec ze
strany zákonodárce zřetel. Důvody pro daleko podstatnější pokles úrovně
odměňování soudců tak stále zůstávají zastřeny, respektive nesnesou
ústavní světlo. Ve skutečnosti se totiž dle navrhovatele jedná o
dlouholetou snahu snížit relativně odměňování soudců v zemi, jakkoli
platy soudců nelze považovat ani z mezinárodního srovnání za odtržené
od reality. Státní závěrečný účet za rok 2011 publikovaný na webu
Ministerstva financí uvádí v části |i|. Výdaje státního rozpočtu v
kapitole 3 „Čerpání mzdových prostředků v rozpočtové sféře“, že v roce
2011 došlo ke zvýšení platů pedagogických pracovníků regionálního
školství ve výši 1 554,4 mil. Kč, přičemž pokud jde o počty
zaměstnanců, v ústředních orgánech (tab. 52) došlo k poklesu o 676
zaměstnanců při růstu neobsazených funkčních míst z 6 209 v roce 2010
na 14 745 v roce 2011. Navrhovatel za této situace neshledává žádnou
přiměřenost ve snížení platové základny soudců téměř o 12 %. Mediálně
šířené zprávy dle něj ostatně svědčí o tom, že na ústředních orgánech
státní správy jsou i přes proklamované úspory stále přidělovány odměny
v řádech statisíců korun.
18. Navrhovatel proto svou hmotněprávní argumentaci uzavřel s tím, že
považuje slovo 2,75násobek uvedené v ustanovení § 3 odst. 3 zákona č.
236/1995 Sb., ve znění zákona č. 11/2013 Sb., za neústavní z důvodu
rozporu výše tohoto násobku s právem soudců na stabilní materiální
zabezpečení. V případě navrhovaného zrušení části první článku II
zákona č. 11/2013 Sb. pak k rozporu s právem soudců na materiální
zabezpečení přistupuje ještě jako další důvod porušení zákazu
retroaktivity zákona. Na základě výše uvedeného proto shledal daná
ustanovení v rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 81 a čl. 82 odst.
1 Ústavy, s čl. 1 Listiny a s čl. 1 Protokolu.
19. Navrhovatel dodává, že z ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu vyplývá, že dojde-li Ústavní soud k závěru, že zákon nebo jeho
jednotlivá ustanovení jsou v rozporu s ústavním zákonem, nálezem
rozhodne, že takový zákon nebo jejich jednotlivá ustanovení se zrušují
dnem, který v nálezu určí. Navrhovatel je toho názoru, že Ústavní soud
by měl v případě vyhovění návrhu zákonodárci stanovit relativně krátkou
lhůtu k přijetí nové úpravy, jež bude v souladu s nosnými důvody
vyjádřenými v nálezu. Jinými slovy, den zrušení napadených ustanovení,
který Ústavní soud musí ve smyslu § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu
v nálezu určit, by měl být určen tak, aby na jedné straně měl
zákonodárce určitý prostor k přijetí nové úpravy, avšak na druhé straně
aby nedocházelo ke zbytečným průtahům při přijímání nové úpravy. Je
obecně známo, že zákonodárce si je dlouhodobě vědom existence mnoha
nálezů Ústavního soudu ohledně platových restrikcí soudců a že tato
problematika je mu podrobně známa. Zákonodárce je schopen novou právní
úpravu přijmout v relativně velmi krátkém čase, což ostatně prokázal i
v případě napadaného zákona č. 11/2013 Sb., který byl Poslanecké
sněmovně předložen vládou dne 14. prosince 2012, Poslanecká sněmovna
návrh schválila dne 18. prosince 2012, Senát Parlamentu České republiky
(dále jen „Senát“) návrh projednal dne 28. prosince 2012 a ještě téhož
dne byl schválený zákon doručen prezidentovi k podepsání. Navíc čím
delší lhůta je zákonodárci k přijetí nové úpravy poskytnuta, tím déle
trvá protiústavní stav.
20. Navrhovatel současně navrhl, aby Ústavní soud v souladu s § 39
zákona o Ústavním soudu rozhodl o podaném návrhu přednostně, a to s
argumentem opakovaného zásahu zákonodárce ve směru restrikcí platů
soudců, jeho intenzity, jakož i obecného dopadu na rozhodnutí ve věci
vysokého počtu žalob soudců na doplatek platu a náhrady výdajů za leden
roku 2013.
II.
Rekapitulace podstatných částí vyjádření účastníků řízení
21. Podle § 42 odst. 4 a § 69 zákona o Ústavním soudu zaslal Ústavní
soud předmětný návrh k vyjádření účastníkům řízení. Ve stanovené lhůtě
svá vyjádření zaslala Poslanecká sněmovna a Senát. Veřejný ochránce
práv dopisem doručeným Ústavnímu soudu dne 10. června 2013 oznámil, že
svého práva přistoupit do řízení nevyužije. Stejně tak dopisem doručným
Ústavnímu soudu dne 22. července 2013 učinila vláda.
22. Ve svém vyjádření ze dne 3. července 2013 předsedkyně Poslanecké
sněmovny Miroslava Němcová uvedla, že návrh zákona, který byl později
vyhlášen jako zákon č. 11/2013 Sb., předložila vláda Poslanecké
sněmovně dne 14. prosince 2012 a byl rozeslán poslancům jako tisk č.
880. Obsahem návrhu je, jak vláda v důvodové zprávě uvádí, v reakci na
nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 181/2012 Sb. (sp. zn. Pl. ÚS
33/11), kterým se uplynutím dne 31. prosince 2012 ruší obecná úprava
výše platové základny stanovená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.,
stanovení nové výše platové základny pro určení platu a některých
náhrad výdajů, a to na úrovni 2,75násobku průměrné nominální měsíční
mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných
údajů Českého statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. V
důvodové zprávě dále vláda uvádí, že snížení relace platové základny k
průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře z trojnásobku na 2,5násobek, k
němuž došlo od 1. ledna 2011 zákonem č. 425/2010 Sb., označil Ústavní
soud za platovou restrikci vůči soudcům, která je v rozporu s čl. 1
odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy. Návrat k trojnásobku by
kladl vysoké nároky na prostředky ze státního rozpočtu v roce 2013 i v
letech dalších, tj. v období, ve kterém se uplatňují úsporná opatření
prakticky u všech skupin obyvatelstva. Za přiměřené řešení, zejména
vzhledem k současné ekonomické situaci a možnostem státního rozpočtu,
proto vláda považuje stanovení relace platové základny k průměrné mzdě
v nepodnikatelské sféře ve výši 2,75násobku. Rovněž, jak vláda v
důvodové zprávě uvádí, navrhované řešení vychází z předpokladu, že
Ústavním soudem zrušená relace platové základny k průměrné mzdě v
nepodnikatelské sféře ve výši 2,5násobku je příliš nízká, avšak
současně bylo Ústavním soudem ponecháno na vůli moci zákonodárné a
výkonné, v jaké úrovni ji nově stanoví. Jestliže byla Ústavním soudem
platová základna vypočtená jako násobek číslovky 2,5 shledána jako
protiústavní a v logice pak původní platová základna vypočtená násobkem
číslovky 3 jako bezpečně ústavně konformní, pak za kompromisní řešení
bylo zvoleno stanovení násobku číslovkou 2,75, tedy v polovině krajních
řešení. Pokud jde o čl. II návrhu zákona, důvodová zpráva konstatuje,
že Ústavní soud zrušil uplynutím dne 31. prosince 2012 výši platové
základny v obecné úpravě (tj. jak pro všechny soudce včetně soudců
Ústavního soudu, tak i pro představitele moci zákonodárné a výkonné) a
bez provedení příslušné změny by se ustanovení § 3 odst. 3 zákona č.
236/1995 Sb. stalo neaplikovatelným. Ve zvláštní části důvodové zprávy
týkající se článku II je tedy zdůrazněno, že nově stanovená výše
platové základny se použije pro určení platů a náhrad výdajů za celý
měsíc leden 2013, a to i pro případ, že by k vyhlášení zákona ve Sbírce
zákonů došlo až v průběhu tohoto měsíce, z důvodu právní jistoty.
23. Na návrh vlády vyhlásila předsedkyně Poslanecké sněmovny stav
legislativní nouze. Návrh byl přikázán k projednání rozpočtovému
výboru, který jej projednal a vydal dne 18. prosince 2012 usnesení, ve
kterém doporučuje Poslanecké sněmovně, aby návrh zákona předložený
vládou schválila, neprojednávala jej v obecné rozpravě, pouze v
rozpravě podrobné, projednala jej do úterý 18. prosince do 19 hodin a
přijala usnesení, podle kterého ve smyslu § 99 odst. 7 jednacího řádu
upouští od obecné rozpravy. Téhož dne Poslanecká sněmovna při
projednávání návrhu zákona počtem hlasů z přihlášených 168 poslanců 160
pro a 3 proti schválila usnesení, které konstatuje, že nadále existují
podmínky pro projednávání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Usnesení
rozpočtového výboru bylo pak přijato počtem hlasů z přítomných 161
poslanců 133 pro a 2 proti. V podrobné rozpravě k návrhu zákona byly
předloženy dva pozměňovací návrhy, z nichž návrh poslankyně Jany Suché,
který v článku I návrhu zákona nahrazoval slovo „2,75násobek“ slovem
„3násobek“ nebyl přijat počtem hlasů z přihlášených 106 poslanců 24 pro
a 32 proti. Poslanecká sněmovna poté závěrečným hlasováním vyslovila
souhlas s vládním návrhem počtem hlasů z přihlášených 99 poslanců 80
pro a 8 proti. Poslanecká sněmovna postoupila dne 19. prosince 2012
návrh zákona Senátu, který jej projednal na své schůzi dne 28. prosince
2012, kdy vyjádřil vůli se návrhem zákona nezabývat. Prezident
republiky zákon podepsal dne 11. ledna 2013. Dne 15. ledna 2013 byl
schválený zákon doručen k podpisu premiérovi a ve Sbírce zákonů byl
zákon vyhlášen dne 17. ledna 2013.
24. Dle předsedkyně Poslanecké sněmovny tedy lze konstatovat, že
návrhem Městského soudu v Brně napadené části zákona č. 236/1995 Sb.,
ve znění zákona č. 11/2013 Sb., byly přijaty po řádně provedeném
zákonodárném procesu a že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že
tato ustanovení jsou v souladu s Ústavou a naším právním řádem. Je
proto na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem Městského
soudu v Brně posoudil ústavnost předmětných ustanovení a vydal
příslušné rozhodnutí.
25. Předseda Senátu Milan Štěch zaslal k výzvě Ústavního soudu
vyjádření, jež bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 24. června 2013. Návrh
zákona, který byl po jeho přijetí vyhlášen ve Sbírce zákonů pod č.
11/2013 Sb., byl vládou předložen do Poslanecké sněmovny 14. prosince
2012 poté, co nebyl v závěrečném hlasování schválen předchozí návrh
zákona, který vláda předložila na konci července 2012 a který byl
projednáván jako sněmovní tisk č. 763. V Poslanecké sněmovně byl návrh
zákona projednáván jako sněmovní tisk č. 880 ve stavu legislativní
nouze, kterou na návrh vlády vyhlásila předsedkyně Poslanecké sněmovny
na dobu od 17. prosince 2012 do 21. prosince 2012. Vládní návrh zákona
byl schválen spolu s pozměňovacími návrhy, kterými byl doplněn o úpravu
spočívající v tom, aby v příslušných zákonech upravujících pojistné na
sociální zabezpečení a pojistné na veřejné zdravotní pojištění byly z
okruhu příjmů podléhajících pojistnému vypuštěny náhrady výdajů
poskytované procentem z platové základny představitelů státní moci a
některých státních orgánů a soudců.
26. Senátu byl návrh zákona postoupen Poslaneckou sněmovnou dne 19.
prosince 2012, přičemž vláda prostřednictvím svého předsedy požádala
předsedu Senátu, aby Senát návrh zákona projednal ve zkráceném jednání.
Návrh zákona byl projednáván jako senátní tisk č. 10, byl přikázán k
projednání třem výborům, a to výboru pro hospodářství, zemědělství a
dopravu, výboru pro zdravotnictví a sociální politiku a výboru
ústavně-právnímu. Výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu jako
výbor garanční návrh zákona projednal na své 3. schůzi konané dne 28.
prosince 2012 a ve svém usnesení č. 18 doporučil Senátu návrhem zákona
se nezabývat. Výbor pro zdravotnictví a sociální politiku návrh zákona
projednal na své 3. schůzi konané dne 28. prosince 2012 a poté, co
podporu nezískal návrh na schválení návrhu zákona v předloženém znění,
výbor ve svém usnesení č. 6 doporučil Senátu návrh zákona zamítnout.
Výbor ústavně-právní návrh zákona projednal na své 4. schůzi konané dne
27. prosince 2012 a poté, co podporu nezískal návrh nezabývat se
návrhem zákona, výbor ve svém usnesení č. 14 doporučil Senátu
projednávaný návrh zákona vrátit Poslanecké sněmovně s pozměňovacími
návrhy, které výbor přijal. Smyslem pozměňovacích návrhů byla celková
změna návrhu zákona postoupeného z Poslanecké sněmovny založená na tom,
aby v zákoně č. 236/1995 Sb. v ustanovení § 3 odst. 3 byla výše platové
základny stanovena na úrovni trojnásobku průměrné nominální měsíční
mzdy, dále šlo o změny spočívající v tom, aby se u soudců Ústavního
soudu používala platová základna platná pro soudce a aby z návrhu
zákona byly vypuštěny změny doplněné formou pozměňovacích návrhů
vztahujících se k příjmům podléhajícím pojistnému na sociální
zabezpečení a pojistnému na zdravotní pojištění.
27. Senát předložený návrh zákona projednal na své 3. schůzi dne 28.
prosince 2012, přičemž v úvodu jeho projednávání vyslovil souhlas se
žádostí vlády o zkrácené jednání. Po vystoupení zástupce předkladatele
a zpravodajů výborů, kterým byl návrh zákona přikázán k projednání, se
podle § 107 zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, bez
rozpravy hlasovalo o návrhu doporučeném garančním výborem, aby Senát
vyjádřil vůli návrhem zákona se nezabývat. Senát s tímto návrhem
vyslovil souhlas svým usnesením č. 50, přičemž pro toto usnesení ze 74
přítomných senátorů hlasovalo 57 a 11 bylo proti. K projednávání návrhu
zákona ve výborech lze uvést, že k návrhu zákona proběhla poměrně
obsáhlá rozprava, která vedla v příslušných výborech k rozdílným
závěrům, jak vyplývá z přijatých usnesení výboru. Ze strany
předkladatele bylo k navrhované úpravě výše platové základny uváděno,
že podle názoru vlády je navrhovaná úprava v souladu s nálezy Ústavního
soudu, což bylo uvedeno také v důvodové zprávě, a bylo poukazováno na
časové aspekty vzniklé v důsledku nepřijetí předchozího vládního návrhu
zákona v Poslanecké sněmovně, v důsledku kterých bylo nutné přistoupit
ke zkrácenému jednání. K těmto argumentům předkladatele řada senátorů
uvedla jiný názor, zejména v ústavně-právním výboru, kde byly vzneseny
jednak výhrady z hlediska naplnění podmínek pro stav legislativní
nouze, jednak výhrady k navrhované výši platové základny ve vztahu k
soudcům, kde byly vysloveny názory, že v souladu s nálezem Ústavního
soudu by pro soudce měla být v zákoně zachována původní úprava
vyjádřená slovem „trojnásobek“, a výhrady byly také k úpravě, která
byla do vládního návrhu doplněna formou pozměňovacích návrhů přijatých
v Poslanecké sněmovně ve vztahu k pojistnému. Ve výboru pro
zdravotnictví a sociální politiku výhrady některých senátorů vedly k
usnesení o zamítnutí návrhu zákona, ve výboru ústavně-právním pak vedly
k přijetí pozměňovacích návrhů, které by nepochybně byly v souladu s
nálezem Ústavního soudu. Ve výboru pro hospodářství, zemědělství a
dopravu, což byl výbor garanční, však získaly podporu argumenty, které
byly uvedeny i v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona, dovozující,
že jde o kompromisní řešení, které by v budoucím možném testu ústavní
konformity mohlo obstát, a na základě toho bylo všemi přítomnými
senátory přijato usnesení doporučující Senátu návrhem zákona se
nezabývat. Toto usnesení bylo následně přijato i Senátem, takže na
plénu Senátu k návrhu zákona nebyla vedena rozprava.
III.
Upuštění od ústního jednání
28. Ústavní soud seznal, že ústní jednání by nemohlo přinést významný
posun v objasnění věci, než jaké plyne z písemných úkonů účastníků
řízení. S ohledem na § 44 zákona o Ústavním soudu, ve znění po novele
provedené zákonem č. 404/2012 Sb., není třeba se dotazovat účastníků
řízení na jejich postoj k této otázce, proto bylo možno ve věci
rozhodnout bez konání ústního jednání.
IV.
Dikce napadených ustanovení
29. Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.
11/2013 Sb., stanoví: Platová základna činí od 1. ledna do 31. prosince
kalendářního roku 2,75násobek průměrné nominální měsíční mzdy fyzických
osob v nepodnikatelské sféře dosažené podle zveřejněných údajů Českého
statistického úřadu za předminulý kalendářní rok. Výši platové základny
pro příslušný kalendářní rok vyhlašuje Ministerstvo práce a sociálních
věcí ve Sbírce zákonů sdělením.
30. Ustanovení části první čl. II zákona č. 11/2013 Sb. zní:
Přechodné ustanovení
Platová základna podle tohoto zákona se použije poprvé pro určení platu
a náhrady výdajů za měsíc leden 2013.
V.
Aktivní legitimace navrhovatele
31. Návrh na zrušení části zákona č. 236/1995 Sb. a přechodného
ustanovení včleněného do části první zákona č. 11/2013 Sb. spolu s
návrhem na přednostní rozhodnutí věci podle § 39 zákona o Ústavním
soudu byl podán Městským soudem v Brně dle ustanovení § 64 odst. 3
zákona o Ústavním soudu.
32. Městský soud v Brně pod sp. zn. 50 C 22/2012 vede řízení, v němž se
soudce Krajského soudu v Brně domáhá vůči České republice - Krajskému
soudu v Brně zaplacení částky dané rozdílem mezi nárokem žalobce na
plat a na paušální náhradu výdajů, podle rozšíření žalobního nároku, za
leden a únor 2013 a mezi skutečně vyplaceným platem a náhradou výdajů,
jež byly ve vztahu k období leden a únor 2013 sníženy zákonem č.
11/2013 Sb. Toto tvrzené snížení činí za každý měsíc částku v úhrnu 15
800 Kč.
33. Podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3 zákona
o Ústavním soudu je taková pozice zákona, resp. jeho jednotlivého
ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu řízení, jež zakládá
pro posouzení věci ze strany obecného soudu rozhodovací důvody. Při
posouzení nároku na doplatek platu a náhrady výdajů za měsíce leden a
únor musí obecný soud aplikovat § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.
stanovící výši platové základny včetně přechodného ustanovení
určujícího, kdy se poprvé změna platové základny má projevit (čl. II
zákona č. 11/2013 Sb.).
34. Ústavní soud ve své ustálené judikatuře opakovaně zaujal právní
názor, dle něhož novela právního předpisu nemá samostatnou normativní
existenci, nýbrž se stává součástí novelizovaného právního předpisu;
připustil posouzení novelizace toliko v případech námitky její
protiústavnosti z důvodu neexistence normotvorné kompetence nebo
nedodržení ústavně předepsaného způsobu jejího přijetí a vydání.
Obdobou této situace je i případ, kdy je napadáno přechodné ustanovení
[srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 6/13 ze dne 2. dubna 2013 (112/2013 Sb.)],
neboť toto ustanovení normativně existuje právě a jen jako součást
novelizujícího zákona, součástí zákona novelizovaného se nestává.
35. Aktivní legitimace navrhovatele je tedy dána.
VI.
Ústavní konformita kompetence a legislativního procesu
36. Ústavní soud je v souladu s ustanovením § 68 odst. 2 zákona o
Ústavním soudu v řízení o kontrole norem povinen posoudit, zda napadený
zákon (jeho jednotlivé ustanovení) byl přijat a vydán v mezích Ústavou
stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem.
37. Ze sněmovního tisku č. 880/0 (vládní návrh zákona), těsnopiseckých
zpráv, jakož i z vyjádření účastníka řízení, usnesení vlády č. 934 ze
dne 14. prosince 2012 (veřejně dostupného) a rozhodnutí předsedkyně
Poslanecké sněmovny č. 48 a 49 ze dne 14. prosince 2012 (dostupných v
digitální knihovně Poslanecké sněmovny) bylo zjištěno, že vláda
schválila předmětný návrh předložený ministryní práce a sociálních věcí
dne 14. prosince 2012 usnesením č. 934, přičemž současně navrhla
předsedkyni Poslanecké sněmovny, aby vyhlásila na období od 17. do 21.
prosince 2012 stav legislativní nouze pro projednání tohoto vládního
návrhu zákona, a požádala, aby tento vládní návrh byl projednán ve
zkráceném jednání v rámci vyhlášeného stavu legislativní nouze.
Současně vláda požádala předsedu Senátu, aby Senát projednal vládní
návrh zákona ve zkráceném jednání.
38. Předsedkyně Poslanecké sněmovny vyhlásila rozhodnutím č. 48 ze dne
14. prosince 2012 na dobu od 17. do 21. prosince 2012 stav legislativní
nouze, přičemž v rozhodnutí uvedla, že žádost odůvodňuje předseda vlády
„mimořádnými okolnostmi, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní
práva a svobody občanů“. V rozhodnutí č. 49 z téhož dne rozhodla, že
sněmovní tisk č. 880 bude projednán ve zkráceném jednání (s vynecháním
1. čtení), přikázala tento tisk rozpočtovému výboru k projednání a
stanovila nepřekročitelnou lhůtu pro předložení usnesení do 18.
prosince 2012 do 10.00 hodin.
39. Podle údajů digitálního repozitáře Poslanecké sněmovny byl tisk č.
880/0 rozeslán poslancům 14. prosince 2012; rozpočtový výbor k němu
zaujal stanovisko ve svém usnesení (č. 880/1) z 18. prosince 2012, v
němž doporučil, aby Poslanecká sněmovna návrh neprojednávala v obecné
rozpravě a projednala jej do 18. prosince 2012 do 19.00 hodin.
40. Návrh zákona byl projednán na 49. schůzi Poslanecké sněmovny dne
18. prosince 2012 jako bod č. 164; v úvodu Poslanecká sněmovna (podle
těsnopisecké zprávy) posoudila, zda jsou dány podmínky pro projednání
ve zkráceném jednání; v rozpravě k této otázce se nikdo z poslanců
nepřihlásil, v hlasování č. 241 bylo rozhodnuto, že nadále existují
podmínky pro projednání vládního návrhu zákona (tisk č. 880) ve
zkráceném jednání; přihlášeno bylo 168 poslanců, pro hlasovalo 160,
proti 3.
41. Ministryně práce a sociálních věcí jako důvod předložení návrhu
zákona uvedla, že „vláda poté, co nebyl schválen její předchozí návrh
řešení - navrhla výši platové základny ve výši 2,75násobku průměrné
měsíční nominální mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře - podle
této platové základny mají být od 1. ledna 2013 určovány platy pouze
soudcům a zprostředkovaně též státním zástupcům - pevně věřím, že
předložený vládní návrh bude schválen, protože v opačném případě nebude
stanovena pro určení platů soudců a státních zástupců žádná platová
základna -“.
42. Poté Poslanecká sněmovna hlasováním č. 242 (přihlášeno 161, pro
133, proti 2) rozhodla o upuštění od obecné rozpravy (podle § 99 odst.
7 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny).
43. V podrobné rozpravě byly vzneseny dva pozměňovací návrhy (poslanec
Jan Čechlovský navrhl rozšířit vládní návrh o novelizaci předpisů o
pojistném na sociální zabezpečení a na veřejné zdravotní pojištění tak,
aby náhrady výdajů poskytované podle zákona č. 236/1995 Sb. nepodléhaly
odvodům pojistného, a poslankyně Jana Suchá navrhla, aby namísto
2,75násobku činila platová základna 3násobek průměrného platu v
nepodnikatelské sféře). Ministr spravedlnosti v rozpravě upozornil
Poslaneckou sněmovnu na rizika spojená s přijetím vládního návrhu a
uvedl, že by byl rád, kdyby byl přijat „ten takzvaný 3násobek“, který
by byl „nepochybně ústavně konformnější“, a „možná by byl konečně v
této otázce klid“. Prvý pozměňovací návrh přijat byl (vynětí náhrad
výdajů z platby pojistného), druhý - návrat platové základny na
trojnásobek - přijat nebyl.
44. Návrh zákona byl přijat v hlasování č. 245 (přihlášeno bylo 99
poslanců, pro hlasovalo 80, proti 8).
45. Senát projednal vládní návrh zákona jako tisk č. 10; Poslanecká
sněmovna jej postoupila Senátu dne 19. prosince 2012, Senát tisk
zařadil na 3. schůzi dne 28. prosince 2012; ministryně práce a
sociálních věcí při projednání v Senátu podle stenozáznamu uvedla, že
„předložený návrh zákona Poslanecká sněmovna projednala ve stavu
legislativní nouze, a shledala tedy, že jde o mimořádnou okolnost, kdy
jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů,
zejména tedy právo občanů na spravedlivou odměnu za práci, proto také
ten důvod legislativní nouze“. Ústavně-právní výbor Senátu ve svém
usnesení navrhl vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně; odmítl ústy
svého předsedy, který informoval o obsahu usnesení výboru,
interpretaci, že 2,75násobek určující platovou základnu znamená zvýšení
platů soudců, a s poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS
33/11 uvedl, že podle závazného nálezu Ústavního soudu mají být platy
soudců odvozeny od platové základny, která bude trojnásobkem průměrného
platu v nepodnikatelské sféře. Také upozornil na problematický stav
legislativní nouze vyhlášený podle jeho názoru jen proto, že vláda
nestíhá předložit zákony tak, jak má. Garančním výborem byl výbor pro
hospodářství, zemědělství a dopravu, který navrhl nezabývat se návrhem
zákona. Tento návrh byl Senátem v hlasování č. 4 přijat (usnesení č.
50, registrováno 74 senátorů, pro návrh 57, proti 11).
46. Zákon byl doručen prezidentu republiky k podpisu 28. prosince 2012,
prezident zákon podepsal 11. ledna 2013, k podpisu předsedovi vlády byl
doručen 15. ledna 2013, k vyhlášení ve Sbírce zákonů došlo 17. ledna
2013 pod č. 11/2013 Sb.
47. Navrhovatel namítá, že institut legislativní nouze byl zneužit,
neboť vláda byla při předkládání návrhu řešícího výši platové základny
pro určení platů soudců nepřípustně liknavá, a dále zdůrazňuje, že
návrh nebyl projednán před předložením Poslanecké sněmovně s mocí
soudní. Nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11 ze dne 3. května 2012 zrušil ke dni
31. prosince 2012 úpravu, podle níž měla být platová základna pro
soudce odvíjena od 2,5násobku průměrné měsíční mzdy v nepodnikatelské
sféře za předminulý kalendářní rok. Vláda předložila sice dne 30.
července 2012 Poslanecké sněmovně návrh zákona (tisk č. 763/0), kterým
měl být změněn zákon č. 236/1995 Sb., učinila tak však způsobem
raritním: předložila pět variant výše platové základny (od 2,51 po
3násobek) a současně navrhla ve všech variantách zrušit zmrazení
platové základny obsažené v § 3a zákona č. 236/1995 Sb. K tisku č.
763/0 byl podán komplexní pozměňovací návrh poslance Vladislava
Vilímce, jenž pro výši základny určoval 2,75násobek průměrné měsíční
mzdy v nepodnikatelské sféře a předpokládal pro tzv. představitele
odměňované podle zákona č. 236/1995 Sb. v letech 2015 a 2016 postupné
rozmrazení jejich platové základny (koeficienty 2,51 a 2,61). Byly
podány rovněž některé další pozměňovací návrhy, které řešily zdaňování
náhrad výdajů, prodloužení zmrazení platové základny představitelů do
roku 2015, ale také návrh na řešení propadu platů soudců Ústavního
soudu vůči platům soudců obecných soudů či výše platové základny
odvíjející se od 3násobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Třetí
čtení návrhu proběhlo 12. prosince 2012, přičemž návrh zákona (ve znění
komplexního pozměňovacího návrhu) nebyl přijat.
48. Ústavní soud nepochybuje, že napadený zákon byl přijat v rámci
Ústavou stanovené kompetence Parlamentu; odpověď na otázku, zda k tomu
došlo i ústavně předepsaným způsobem, již není tak nabíledni.
49. Ústavní soud se v minulosti již opakovaně vadami legislativního
procesu včetně vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu
zákona ve zkráceném jednání zabýval; jeho názory se vyvíjely od značné
zdrženlivosti [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. ledna 2008
(N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), nález sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27.
března 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS
12/10 ze dne 7. září 2010 (N 188/58 SbNU 663; 269/2010 Sb.)] k
důraznému připomenutí nutnosti dodržování principů tvorby souladného,
přehledného a předvídatelného práva jako jednoho z atributů materiálně
chápaného právního státu [např. nález sp. zn. Pl. ÚS 55/10 ze dne 1.
března 2011 (N 27/60 SbNU 279; 80/2011 Sb.) nebo nález sp. zn. Pl. ÚS
53/10 ze dne 19. dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]. Třebaže
je institut legislativní nouze výhradně institutem zákonným, je třeba
na něj nesporně nahlížet pod zorným úhlem principů dělby moci,
pluralismu, svobodné soutěže politických sil a ochrany parlamentních
menšin. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10 Ústavní soud vyložil, že institut
vyhlášení stavu legislativní nouze omezuje či relativizuje tyto uvedené
ústavní principy, a proto musí být podmínky jeho použití vykládány
restriktivně. Podmínkou vyhlášení stavu legislativní nouze je existence
mimořádné okolnosti, která má potenciál ohrozit základní práva a
svobody zásadním způsobem, anebo kdy státu hrozí značné hospodářské
škody (§ 99 odst. 1 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké
sněmovny). Závěr o existenci mimořádné okolnosti musí mít rozumný
základ a musí být podložen skutkovými okolnostmi, důvodnost vyhlášení
stavu legislativní nouze je pak nutno opřít rovněž o poměření intenzity
důvodů pro vyhlášení stavu legislativní nouze ve vztahu k omezení
dotčených ústavních principů, neboť zájem na zabránění nebo odstranění
jejích důsledků by měl s ohledem na chráněné hodnoty v konkrétním
případě převážit nad zájmem na řádném průběhu legislativní procedury
(srov. body 84-85 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 55/10). Nelze také odhlédnout
od skutečnosti, že v praxi parlamentní je tento institut užíván - jak
již Ústavní soud v minulosti také upozornil - velmi často.
50. Vyhlášení stavu legislativní nouze bylo v rozhodnutí předsedkyně
Poslanecké sněmovny č. 48 ze dne 14. prosince 2012 odůvodněno v
podstatě dikcí zákona („mimořádné okolnosti, kdy jsou zásadním způsobem
ohrožena základní práva a svobody občanů“). Skutkové okolnosti však lze
spolehlivě rekonstruovat ze shora podaného přehledu legislativního
procesu; důvodem vyhlášení stavu legislativní nouze byla skutečnost, že
od 1. ledna 2013 neexistovalo v právním řádu ustanovení, z něhož by
bylo lze konstruovat výši platu soudce (a návazně na to i státního
zástupce), a Poslanecká sněmovna dne 12. prosince 2012 zamítla tisk č.
763/0, který projednávala od 31. července 2012 v návaznosti na zrušení
části ustanovení o platové základně v zákoně č. 236/1995 Sb. Ústavním
soudem (nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11). Ústavní soud poskytl zákonodárci
sedm měsíců na to, aby neústavní snížení platové základny a relaci
platu soudce vůči průměrné mzdě v nepodnikatelské sféře vyřešil ústavně
konformním způsobem. Prvého pochybení, které v zásadě s největší
pravděpodobností spustilo řetěz událostí, které byly završeny
zamítnutím návrhu obsaženého v tisku č. 763/0, se dopustila vláda,
která v tomto tisku nepředložila v materiálním slova smyslu návrh
zákona, jenž by býval mohl být Poslaneckou sněmovnou schválen, nýbrž -
jak sama uvedla v důvodové zprávě k vládnímu návrhu zákona podanému 14.
prosince 2012 - „nosič pro řešení vzešlé ze všeobecné politické shody“.
Po zamítnutí „nosiče“ vláda během dvou dnů (během nichž jistě nestihla
připomínkové řízení, natož projednání s reprezentací soudní moci, za
niž nutno za současného stavu věcí považovat vrcholy soudní soustavy,
totiž Nejvyšší soud a Nejvyšší správní soud) předložila Poslanecké
sněmovně nový návrh (tisk č. 880/0) spojený se žádostí o vyhlášení
stavu legislativní nouze. V tomto časovém „presu“ (do 31. prosince
zbývalo pouhých 17 dnů) musely návrh zákona projednat dvě komory
Parlamentu, přičinit podpisy prezident republiky a předseda vlády a
zákon musel být vyhlášen. Není divu, že se to nepodařilo zcela, třebaže
i tento čas „postačoval“ k doplnění návrhu o novelizaci předpisů
upravujících odvod pojistného na sociální zabezpečení a veřejné
zdravotní pojištění - tuto část zákona ovšem navrhovatel neučinil
předmětem svých námitek a ani tak nejspíše učinit nemohl s ohledem na
předmět řízení, a proto ji Ústavní soud ponechává stranou (zákon byl
nakonec vyhlášen ve Sbírce zákonů 17. ledna 2013).
51. Poměří-li Ústavní soud intenzitu důvodů pro vyhlášení stavu
legislativní nouze (zde právo soudců na odměnu za práci, jak ostatně
uvedla ministryně práce a sociálních věcí při projednávání návrhu v
Senátu) se zájmem na řádné a kvalitní legislativní proceduře, musí
konstatovat, že v dané časové situaci to byla jediná možnost, jak se
pokusit o to, aby soudci nezůstali od 1. ledna 2013 bez odměny za svou
práci. Také nelze odhlédnout od faktu, že při zahájení projednání tisku
č. 880 ze 168 přihlášených poslanců hlasovalo 160 (tedy více než
třípětinová většina všech poslanců) pro závěr, že jsou dány podmínky
pro projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání. Jakkoli lze
namítnout, že za čtyři dny nemohla Poslanecká sněmovna řádně o návrhu
uvážit, nelze opomenout skutečnost, že předmětné téma Sněmovna
projednávala od 31. července 2012 v podobě tisku č. 763, takže poslanci
byli velmi dobře informováni o podstatě a charakteru právní úpravy,
jejíž jedinou ambicí mělo být nahrazení koeficientu 2,5 koeficientem
jiným, ústavně konformním, jak vyložil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11
Ústavní soud, když koeficient 2,5 vyřadil svým rozhodnutím ze zákona.
Obdobně byl v obrovském časovém stresu Senát, jenž měl na projednání
návrhu 10 dnů včetně vánočních svátků.
52. Ústavní soud je nucen konstatovat, že vláda i Parlament opakovaně
zachází - pokud jde o způsob přijetí zákona, jenž zásadním způsobem
zasahuje materiální zabezpečení soudců - s třetí součástí státní moci,
totiž mocí soudní, způsobem, jenž v evropském demokratickém a právním
prostoru lze jen stěží nalézt. Ústavní soud v minulosti již několikrát
apeloval, aby exekutiva i moc zákonodárná respektovaly pravidla
demokratické politické kultury; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10 Ústavní
soud (bod 25) uvedl: „Soudci se ocitli z hlediska možnosti relevantně
projevit svoji vůli a bránit se v otázce platu v horší pozici než
ostatní profese - v případě výjimečných okolností, např. tíživé
finanční situace státu, by napříště neměli být soudci takto
znevýhodněni a k tomu, aby zákonodárce mohl přistoupit k platovým
restrikcím, by si měl opatřit relevantní stanovisko reprezentantů
soudní moci, jež by se mělo stát i součástí důvodové zprávy.“ V nálezu
sp. zn. Pl. ÚS 16/11 Ústavní soud připomněl s veškerou naléhavostí
konstitutivní principy demokratické společnosti, s nimiž stojí a padá
ústavní stát - tehdejšími slovy nálezu sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21.
prosince 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.) „- není právo a spravedlnost
předmětem volné dispozice zákonodárce, a tím ani zákona, protože
zákonodárce je vázán určitými základními hodnotami, jež Ústava
prohlašuje za nedotknutelné“. Platové restrikce soudců vždy budou
znamenat určitou formu zásahu do jednoho z komponentů soudcovské
nezávislosti (jak bude znovu odůvodněno dále), proto je nepřípustné,
aby k takovému zásahu docházelo jednostranně; soudci představují z
pohledu osobního rozsahu zákona č. 236/1995 Sb. nejpočetnější skupinu
osob, navíc skupinu, jež požívá - jak rovněž bude dále zdůrazněno - z
hlediska ústavního zvláštní ochrany, a prostor pro zásahy do jejich
postavení je užší než u skupin jiných ústavních činitelů. Moc soudní
nemá v našich ústavních podmínkách reprezentaci, přesto je však soudní
soustava završena dvěma nejvyššími soudy - ty musejí chtě nechtě za
této situace plnit i nezbytnou roli reprezentantů moci soudní. Již v
nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/11 bylo konstatováno, že „tento negativní stav
vytváří tlak na extenzi interpretace principů plynoucích z ústavního
pořádku, tlak na podřazení pravidel demokratické politické kultury pod
konstitucionalistický rámec“.
53. Derogační zásah by v posuzované věci tedy byl jen prostým důsledkem
setrvalého doslova přehlíživého přístupu vlády a zákonodárce k moci
soudní, kterou snad i s odstupem téměř 25 let od zásadní společenské
změny vnímají toliko jako skupinu státních úředníků závislých na státu
a placených tak, jak se zachce té které politické reprezentaci; Ústavní
soud však musel vážit důsledky takového postupu, rovněž s přihlédnutím
k tomu, že navrhovatel, ač pregnantně formuloval výhrady k vadám
legislativního procesu, formulací petitu dal zřetelně najevo, že hodlá
vznést i námitky materiální a dává přednost posouzení ústavnosti
napadeného zákona z hlediska materiálního. Z hlediska nároků na
legislativní proces do budoucna nebude možné, aby Ústavní soud
aproboval jakýkoli postup, který pomine projednání s představiteli,
resp. zástupci nezávislé justice, a to jak na úrovni exekutivní, tak
zákonodárné. Zásahy do materiálního postavení soudců musejí být řádně
odůvodněny včetně komplexního ekonomického rozboru, z něhož budou
patrny možnosti státního rozpočtu v návaznosti na hospodářskou situaci
státu, a musí být poskytnuty řádné údaje o situaci v odměňování zejména
vyšších státních úředníků a dalších osob s nejvyššími odměnami za práci
poskytovanými ze státního rozpočtu. Nelze než připomenout, že v zemích
s dlouholetou demokratickou tradicí je možnost zasáhnout do
materiálního zabezpečení soudců například omezena toliko na základě
závěrů komplexního stanoviska skupiny nezávislých odborníků (srov.
například situaci v Kanadě).
54. Formální zrušení právní úpravy vtělené do zákona č. 11/2013 Sb.
(jeho čl. I, tedy novelizace § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.) - bez
hodnocení dopadu zákona na materiální ústavnost - by za těchto
okolností z hlediska principu proporcionality mělo ustoupit požadavkům
efektivní ochrany ústavnosti. Tím ovšem Ústavní soud nikterak
nepředjímá situace, ve kterých - jako to už učinil v minulosti -
derogační zásah z důvodů neústavnosti legislativního procesu bude
považovat za jediný možný. V projednávané věci dal přednost efektivní
ochraně ústavnosti a v dalším kroku svého přezkumu přistoupil k
posouzení ústavnosti těch ustanovení, která navrhovatel ve svém návrhu
označil.
VII.
Soulad napadených ustanovení s ústavním pořádkem
VII./A
Ustanovení § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění
zákona č. 11/2013 Sb.
VII./A.1
Přehled situace v odměňování soudců
55. Ústavní soud považuje za potřebné pro rozsah posouzení ústavnosti
napadeného ustanovení připomenout, tak jak to učinil již několikrát
(zejména v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 16/11 a sp. zn. Pl. ÚS 33/11), že
zásahy do materiálního postavení soudců trvají od roku 1997
nepřetržitě. Není třeba zde opakovat obsah všech restriktivních úprav,
postačí následující shrnutí reflektující zejména vývoj platové
základny, která je určující pro stanovení platu soudce a paušální
náhrady výdajů.
56. V souvislosti se změnou koncepce stanovení platové základny osob
odměňovaných podle zákona č. 236/1995 Sb. zákonem č. 309/2002 Sb.
(vazbou na průměrnou měsíční mzdu fyzických osob v nepodnikatelské
sféře za předminulý kalendářní rok) došlo v roce 2003 ke zmrazení, tedy
ukotvení platové základny k 31. prosinci 2002 (zákon č. 425/2002 Sb.),
jež trvalo do roku 2005 a mělo za následek snížení relace průměrného
výdělku v nepodnikatelské sféře a platové základny (která například v
roce 1996 činila hodnotu 4,38: platová základna 31 200 Kč, průměrný
plat v nepodnikatelské sféře podle údajů ČSÚ v roce 1994 činil 7 122
Kč; v roce 2002 hodnotu 3,65: platová základna 46 440 Kč, průměrný plat
v nepodnikatelské sféře podle údajů ČSÚ v roce 2000 činil 12 731 Kč) z
hodnoty cca 3,33 v roce 2003 na hodnotu 3,00 v roce 2005. Model, podle
něhož měla platová základna kopírovat (s posunem o dva roky) vývoj
průměrných platů v nepodnikatelské sféře, byl aplikován toliko v letech
2005, 2006 a 2007 a od roku 2008 v důsledku zákona č. 261/2007 Sb., o
stabilizaci veřejných rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů, dochází k
opětovnému zmrazení platové základny s ukotvením k datu 31. prosince
2007 (výše základny 56 847 Kč). Toto zmrazení trvá do roku 2010 (kdy
nominální snížení bylo zrušeno nálezem sp. zn. Pl. ÚS 12/10), relace
platové základny a průměrného platu v nepodnikatelské sféře za rok 2008
činila v roce 2010 hodnotu cca 2,5.
57. Toto snížení relace platové základny a platu v nepodnikatelské
sféře z hodnoty 4,38 na hodnotu 2,5 mezi lety 1996-2010 bylo důsledkem
změny koncepce stanovení platů ústavních činitelů v roce 2002 a dvojího
zmrazení platové základny v letech 2003-2004 a 2008-2010. Počínaje
rokem 2011 až do roku 2014 (zákon č. 425/2010 Sb.) měly platit ad hoc
stanovené platové základny v jednotlivých letech a pouze jako „pojistka
proti rozhodnutí Ústavního soudu“ byla „obecná“ platová základna
snížena na hodnotu 2,5násobku, tedy na hodnotu dosaženou v důsledku
zmrazení základny v letech 2008-2010, přičemž zákonodárce předpokládal,
že tato základna se použije znovu až v roce 2015.
VII./A.2
Nálezy Ústavního soudu vztahující se k platové základně v období po 31.
prosinci 2010
58. Ústavní soud nálezem sp. zn. Pl. ÚS 16/11 zrušil § 3b odst. 1
zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb., dnem vyhlášení
ve Sbírce zákonů (dnem 12. září 2011), tedy základnu platnou pro soudce
ve výši 54 005 Kč v roce 2011 pro rozpor s čl. 1 odst. 1 ve spojení s
čl. 82 odst. 1 Ústavy. S ohledem na dřívější judikaturu Ústavní soud
zdůraznil, že
- posouzení ústavnosti platových restrikcí vůči soudcům pro konkrétní
období konkrétního roku spadá do rámce vymezeného principem soudcovské
nezávislosti,
- ústavní postavení soudců na straně jedné a představitelů moci
zákonodárné a výkonné, zvláště pak státní správy, na straně druhé se
vzhledem k principu dělby moci a principu nezávislosti soudců odlišuje,
z čehož plyne i rozdílný dispoziční prostor pro zákonodárce k platovým
restrikcím vůči soudcům ve srovnání s dispozičním prostorem k takovým
restrikcím v jiných oblastech veřejné sféry,
- zásah do materiálního zabezpečení soudců garantovaného zákonem nesmí
být výrazem svévole zákonodárce, nýbrž musí být, vycházeje ze zásady
proporcionality, odůvodněn výjimečnými okolnostmi, např. tíživou
finanční situací státu, přičemž i za splnění této podmínky musí být
zohledněna odlišnost funkce soudců a představitelů moci zákonodárné a
výkonné, zvláště pak státní správy; takovýto zásah nesmí zavdat důvod k
obavám, nedotýká-li se omezení důstojnosti soudců, případně není-li
výrazem ústavně nepřípustného tlaku moci zákonodárné a moci výkonné na
moc soudní. V posuzovaném případě Ústavní soud neshledal např. deficit
veřejných financí v mezinárodním srovnání nikterak mimořádným, dále
akcentoval dlouhodobý trend snižování a zmrazování soudcovských platů,
což vyhodnotil jako opuštění racionálních relací mezi úrovní platů
soudců a platů ve veřejné správě. Taková nivelizace vede k sestupu
soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy a ke
snížení společenské prestiže. Přitom Ústavní soud poukázal na mimořádný
růst platů ve veřejné sféře v roce 2010, což považoval za rozporné s
deklarovaným cílem nutnosti úspor.
59. Důsledkem zrušení platové základny pro rok 2011 byla aktivizace
zákonodárcem a exekutivou vytvořené „pojistky - která by zabránila
nevratnému skokovému nárůstu platů soudců, který by nastal beze změny
obecné úpravy v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č.
309/2002 Sb. - Takto dosažené platy by již patrně nebylo možné vzhledem
k dosavadní judikatuře Ústavního soudu v budoucnosti výrazně snížit“
(důvodová zpráva k tisku č. 133/0). Sdělením Ministerstva práce a
sociálních věcí publikovaným pod č. 271/2011 Sb. byla pak pro rok 2011
vyhlášena platová základna 57 747,50 Kč (2,5násobek průměrného platu
fyzických osob v nepodnikatelské sféře za rok 2009).
60. Nálezem sp. zn. Pl. ÚS 33/11 Ústavní soud zrušil jednak ad hoc
stanovenou platovou základnu pro roky 2012 až 2014 (§ 3b odst. 2 zákona
č. 236/1995 Sb., ve znění zákona č. 425/2010 Sb.) dnem vyhlášení nálezu
ve Sbírce zákonů, tj. 1. června 2012, jednak zrušil slovo „2,5násobek“
v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb., naposledy ve znění zákona č.
425/2010 Sb., uplynutím dne 31. prosince 2012.
61. Poukázal přitom na již dříve vymezené zobecňující teze stanovící
hranice možných restrikcí v materiálním zabezpečení soudců, dále na
komparaci s judikaturou evropských ústavních soudů a zdůraznil a
objasnil princip nezávislého soudnictví jako jedné z podstatných
náležitostí demokratického právního státu (čl. 9 odst. 2 Ústavy).
Požadavek nezávislé justice pramení ze dvou zdrojů: z neutrality soudců
jako garance spravedlivého, nestranného a objektivního soudního řízení
a ze zajištění práv a svobod jednotlivců soudcem odčleněným od
politické moci. Nezávislost soudců je garantována zárukami zvláštního
právního postavení (mezi něž nutno zařadit nesesaditelnost,
neodvolatelnost, nedotknutelnost), dále zárukami organizační a funkční
nezávislosti na orgánech reprezentujících zákonodárnou a zejména
výkonnou moc, jakož i oddělením soudnictví od moci zákonodárné a
výkonné (zejména uplatněním zásady inkompatibility). Z hlediska
obsahového je pak soudcovská nezávislost zajištěna vázaností soudců
toliko zákonem, tj. vyloučením jakýchkoli prvků subordinace v
soudcovském rozhodování. Základními komponenty principu nezávislosti
soudnictví se Ústavní soud komplexně zabýval v nálezu sp. zn. Pl. ÚS
7/02 ze dne 18. června 2002 (N 78/26 SbNU 273; 349/2002 Sb.).
62. Ústavní soud na okraj ustanovení § 3 odst. 3 a § 3b odst. 2 zákona
č. 236/1995 Sb. v citovaném nálezu zopakoval konstatování, jež vyslovil
již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 12/10: „- soudcovské platy i na rozdíl od
platů ostatních ‚služebníků státu‘ po dlouhé období i s následující
zamýšlenou perspektivou podléhají pouze restrikcím. Opatření ve vztahu
k nim se pak již nejeví jako mimořádná a proporční, ale jako cílený
proces směřující k tomu, aby se soudcovské platy vrátily do nižších
úrovní, a tedy aby se touto cestou odstranila ze zorného úhlu moci
zákonodárné a výkonné v minulosti učiněná ‚chyba‘ při stanovení
pravidel pro výpočty soudcovských platů v polovině 90. let 20. století.
Taková nivelizace pak ve svých důsledcích vede zákonitě i k sestupu
soudcovského stavu uvnitř středostavovské společenské vrstvy, jeho
příjmové degradaci ve vztahu k ostatním právnickým povoláním a k
umenšování jeho potřebné společenské prestiže.“ Na této skutečnosti nic
nemění ani tvrzení předkladatele zákona, dle něhož úprava obsažená v §
3b odst. 2 zákona o platu vrací platovou základnu „cca“ na úroveň roků
2007 až 2009.
63. Naopak, restrikce obsažená ve snížení koeficientu pro určení
platové základny z hodnoty trojnásobku na hodnotu 2,5násobku průměrné
nominální měsíční mzdy fyzických osob v nepodnikatelské sféře (§ 3
odst. 3 zákona o platu, ve znění zákona č. 425/2010 Sb.) představuje
nepřiměřený a pouze vůči soudcům zaměřený zásah a nesplňuje ty
podmínky, jež pro akceptaci restrikcí platů soudců vytyčil Ústavní soud
v již nastíněné judikatuře.
64. Důsledkem nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 bylo, že Ministerstvo práce a
sociálních věcí toliko pro období od 1. června 2012 do 31. prosince
2012 vyhlásilo sdělením č. 183/2012 Sb. výši platové základny ve výši
2,5násobku v relaci k dosaženému průměrnému platu v nepodnikatelské
sféře v roce 2010 ve výši 57 222,50 Kč (soudci tak v období 1. ledna až
31. května 2012 měli plat stanovený ze základny „zmrazené“ ve výši 56
849 Kč, tedy platové základny oproti roku 2011 téměř o 1 000 Kč
nominálně snížené).
65. Ústavní soud nepovažuje za referenční kritéria závěry, které
Ústavní soud vyslovil v nálezech vážících se ke „zmrazení“ platové
základny v letech 2003-2010, neboť tyto závěry byly vývojem a
judikatorní praxí po 31. prosinci 2010 v podstatné míře překonány.
VII./A.3
Stanovení platové základny pro soudce 2,75násobkem průměrné mzdy
fyzických osob v nepodnikatelské sféře
66. Ústavní soud především poukazuje na výchozí maximy, které označil
za relevantní v nálezech sp. zn. Pl. ÚS 33/11 a sp. zn. Pl. ÚS 16/11,
jimiž hodlá poměřovat i navrhovatelem napadenou právní úpravu.
67. Postup exekutivy i Poslanecké sněmovny poté, co Ústavní soud
vyhlásil nález sp. zn. Pl. ÚS 33/11, je popsán v části VI tohoto
nálezu. Výkonná moc předložila návrh zákona v pěti variantách a
Poslanecká sněmovna nemohla najít potřebnou většinu pro názor, jak
upravit platovou základnu pro soudce, třebaže při přečtení nálezu
Ústavního soudu nebylo třeba váhat a třebaže v průběhu projednávání
zazněly upomínky na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 z úst
samotného ministra spravedlnosti a v Senátu z úst předsedy
ústavně-právního výboru, přičemž v tomto směru byly podány i návrhy ze
strany poslanců na vrácení příslušné relace na trojnásobek.
68. Ústavní soud pod sp. zn. Pl. ÚS 33/11 posuzoval snížení platové
základny, která určuje relaci mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské
sféře a základnou pro plat soudce od 1. ledna 2011 z 3násobku na
2,5násobek, a konstatoval shora uvedené závěry. Pokud exekutivní i
zákonodárná moc neuměla či nechtěla závěry Ústavního soudu pochopit,
nezbývá než zcela přímočaře konstatovat: snížení relativních hodnot v
systému odměňování soudců bylo důsledkem dlouholetého zmrazení platové
základny v prvním desetiletí po roce 2000, o čemž exekutiva i
zákonodárná moc měla dobře vědět, včetně toho, že „odmrazení“ po delší
době musí být spojeno s jistým „skokovým navýšením“, má-li jít toliko o
zmrazení, a ne o cílený postup směřující k trvalému snížení relativních
poměrů, nadto šlo o důsledek cíleného tlaku (dokumentovatelného
citacemi z důvodových zpráv v řadě nálezů Ústavního soudu) na snížení
platů soudců a jejich sblížení s platy úřednictva (ovšem nebylo nikdy
řečeno které jeho skupiny).
69. Ústavní soud nepovažuje relativní poměr mezi základnou pro platy
soudců a průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře za ústavně
nedotknutelný parametr; v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 však bylo
zdůvodněno, proč Ústavní soud snížení o cca 16 % považoval za
neproporcionální vzhledem ke všem skutečnostem, k nimž přihlédl.
70. Důvodová zpráva k tisku č. 880/0 obsahuje toliko jediný údaj
odůvodňující hranici 2,75násobku, totiž „návrat k trojnásobku by kladl
vysoké nároky na prostředky ze státního rozpočtu v roce 2013 i v letech
dalších, tj. v období, ve kterém se uplatňují úsporná opatření
prakticky u všech skupin obyvatelstva. Za přiměřené řešení, zejména
vzhledem k současné ekonomické situaci a možnostem státního rozpočtu,
se považuje stanovení relace - ve výši 2,75násobku“.
71. Není rolí Ústavního soudu, aby ve svém rozhodnutí formuloval
rozsáhlé ekonomické analýzy a zkoumal možnosti státního rozpočtu; to
mělo být součástí důvodové zprávy k návrhu zákona. Nebylo tomu tak ani
v zákoně č. 425/2010 Sb. ani v zákoně č. 11/2013 Sb. Pokud jde o
úsporná opatření vůči obyvatelstvu v důsledku finanční a hospodářské
krize, je potřeba, aby exekutiva i zákonodárná moc nepoužívaly
populistická obecná vyjádření: platy soudců podlehly významnému
reálnému poklesu své hodnoty (patrně jako žádné skupině zaměstnanců
odměňovaných ze státního rozpočtu) v důsledku zásahů v letech
2002-2010, kdy se v oblasti odměňování ve veřejné sféře neuplatnila
žádná úsporná opatření, jež by se projevila v údaji o průměrné mzdě v
nepodnikatelské sféře. Podle údajů ČSÚ veřejně dostupných (publikace
e-3106-13 zveřejněná 25. března 2014) průměrná hrubá měsíční mzda v
nepodnikatelské sféře - přepočtené počty - v letech 2000-2013 (příloha
1b) ani v jednom roce neklesla, a to ani v letech deklarovaných jako
období krize; do roku 2009 je vykazován růst 4,2 až 9,5 %, v roce 2010
a 2011 stagnace (růst 0,2 %), v roce 2012 růst 2,2 % a v roce 2013 růst
0,9 %.
72. Tento vývoj pak platy soudců reflektují jen se zpožděním v čase
(klesne-li průměrný plat, klesne i plat soudců toliko s časovou
prodlevou - to plyne z úpravy obsažené v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995
Sb.). Solidarita soudců s ostatními zaměstnanci v nepodnikatelské sféře
je tedy v systému zabudována velmi pevně.
73. Tvrzená úsporná opatření (jak je v důvodové zprávě k tisku č. 880/0
uvedeno „prakticky u všech skupin obyvatelstva“) tak nenalezla svůj
výraz ve výši průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře. Zákonodárce nijak
analyticky neargumentoval strukturálními změnami zaměstnanosti ve
veřejné sféře ani poklesem platů zaměstnanců v nejvyšší hierarchii
státní správy. Podle dostupných veřejně přístupných údajů (informační
systém o průměrném výdělku publikovaný na www.mpsv.cz) medián hrubého
měsíčního platu nejvyšších státních úředníků ústředních státních orgánů
vzrostl mezi lety 2012 a 2013 z 80 271 (revidované výsledky ke dni 26.
března 2014) na 84 139 Kč (výsledky ke dni 26. března 2014; průměr
činil v roce 2013 hodnotu 91 398 Kč). Makroekonomické predikce (např.
Ministerstva financí zpřesněné 11. dubna 2014) říkají, že pozvolné
oživování ekonomické aktivity by mělo pokračovat, HDP by v letošním
roce mohl vzrůst o 1,7 %, v roce 2015 by se růst mohl zrychlit na 2 %;
jiné prognózy publikované ve veřejně dostupných zdrojích uvádějí
možnost až 3% růstu, analytický konsenzus počítá s letošním růstem
české ekonomiky od 2,5 do 3 %.
74. Ústavní soud tedy shledává, že ani snížení relace mezi platovou
základnou a průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře z 3násobku na
2,75násobek není opřeno o analytický rozbor, jenž by svědčil tomu, že
jde o zásah přiměřený, pohybující se v mezích ústavně vymezeného
prostoru pro zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Z citovaných
veřejných zdrojů lze naopak usuzovat, že platová základna snížená od
roku 2013 z trojnásobku na 2,75násobek, tedy o 8,3 %, se vymyká růstu -
byť mírnému - průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře (přepočtené počty)
podle údajů ČSÚ v tomtéž období, a už vůbec není v korelaci k cca 4,6%
růstu mediánu průměrného platu nejvyšších státních úředníků mezi lety
2012 a 2013. Platy soudců jsou navíc stanoveny fixní částkou a na
rozdíl od státních úředníků je nelze navyšovat přiznáváním žádných
odměn.
75. Zmrazení platů soudců v desetiletí mezi roky 2002-2011 již přineslo
úspory státnímu rozpočtu v řádech miliard Kč; úsporu na platu jednoho
soudce okresního soudu na počátku jeho kariéry v důsledku zmrazení
platu lze jen v letech 2007-2011 odhadovat na více než 400 000 Kč.
Další značné úspory (v řádech miliard) státní rozpočet zaznamenal
„díky“ zvolené metodě regulace platů, tzn.
ad hoc
stanovovaným základnám pro léta 2011-2014, patrně při vědomí, že
rozhodnutí Ústavního soudu v zásadě působí
ex nunc
. K temporálním otázkám se však Ústavní soud vyjádří později.
76. Lze proto shrnout, že při stanovení relace mezi průměrnou mzdou v
nepodnikatelské sféře a platovou základnou soudců nebyly zohledněny
maximy, které ve své judikatuře k této otázce vytyčil v minulosti
Ústavní soud; nebyl nijak reflektován zúžený dispoziční prostor, který
zákonodárce v této oblasti má. Po letech zmrazení platů soudci
legitimně očekávali v roce 2011 obnovení systému pravidelné vazby na
dosaženou průměrnou mzdu v nepodnikatelské sféře. Tíživá hospodářská
situace mohla zavdat příčinu k určitým restrikcím, ovšem právě s
ohledem na minulost již tento prostor byl maximálně zúžen, ne-li
vyčerpán za situace, kdy nebylo a není možno hodnotit hospodářskou
situaci v naší zemi jako stav před úpadkem (naštěstí). Ústavní soud,
jsa vystaven sérii návrhů soudů, se opakovaně seznámil i s postojem
soudcovské veřejnosti, která nesporně chápe a musí chápat, že v případě
hospodářských těžkostí se ve vymezeném ústavním prostoru mohou
restrikce dotknout i moci soudní. Taková restrikce však musí v rámci
pro ni vyhrazeného prostoru být vždy přiměřená a nesmí vyvolávat
nerovnosti. Pokud by se každého zaměstnance (nebo alespoň většiny z
nich) ve veřejné sféře dotklo takové reálné snížení hodnoty jeho odměny
za práci v rozmezí let 2002-2013, jako tomu bylo u soudců, pak by
restriktivní opatření, byť v ústavně vymezeném dispozičním prostoru,
mohla teoreticky zasáhnout i soudce. Nelze ovšem nevidět, že i v období
snižování objemu mezd ve veřejné sféře byly vyčleňovány oblasti, v
nichž ani k těmto restrikcím nedošlo (např. školství, zdravotnictví). K
tomu ovšem přistupují i restriktivní zásahy v minulosti do oblasti
zabezpečení soudců v nemoci či danění náhrad výdajů; přestože Ústavní
soud nemíní následovat závěry, které vyslovil v minulosti v nálezu sp.
zn. Pl. ÚS 13/08, v němž se odvolal na čistý příjem soudce, částečně
zvýšený v důsledku změny daně z příjmů, lze poukázat na fakt, že v
letech 2010 a 2011 byly zvýšeny tzv. stropy pojistného na sociální
zabezpečení, kterážto úprava vedla k poklesu příjmu části soudcovského
sboru. Nadto se soudci odlišují od ostatních ústavních činitelů
podstatným omezením jakékoli možnosti získat další příjem např. z
titulu výkonu další funkce, pracovního vztahu anebo dokonce podnikání,
výpadek příjmu si tedy soudce nemůže nijak nahradit jinou pracovní
činností (ty povolené většinou nejsou s to výpadek nahradit -
pedagogická či vědecká činnost). Nadto je povolání soudce většinou
celoživotní volbou, která by neměla být ovlivňována neustálými zásahy
do materiálního zabezpečení. V tomto ohledu je soudní moc
nejstabilnějším pilířem státní moci, neboť nepodléhá volebním cyklům,
jejichž zákonitosti patrně mohou vést u představitelů zákonodárné moci
a exekutivy ke snaze vyjít vstříc náladě veřejnosti i v oblasti odměn
za výkon poslaneckého mandátu. Tento přístup ovšem ve vztahu k soudní
moci není aplikovatelný a vede k poruchám v hierarchii vztahů
jednotlivých součástí státní moci, pokud jde o úroveň materiálního
zabezpečení, jak byly nastoleny při zavedení systému jednotné platové
základny představitelů státní moci a soudců.
77. Zákonodárná moc a exekutiva se ve vztahu k regulaci materiálního
zabezpečení soudců dopustily strategické chyby: na rozdíl od některých
okolních států rovněž zasažených finanční a hospodářskou krizí
nepřijaly obecná a dlouhodobá zásadní opatření ve vztahu k zaměstnancům
veřejné správy a dílčí a časově omezené opatření vůči soudcům, leč
postup zcela opačný. Například polský ústavní soud mohl v rozhodnutí
sp. zn. K 1/12, P 35/12 vyslovit, že zmrazení platů soudců v roce 2012
nebylo protiústavní; svůj závěr přitom opřel o zjištění, že od roku
2008 bylo odměňování všech zaměstnanců a funkcionářů státních institucí
zmrazeno a obecný mechanismus zvýšení platů soudců zůstal nezměněn -
jednalo se toliko o příležitostné jednoroční přizpůsobení finanční
situaci státu. Současně ovšem dodal, že dlouhodobě by plat soudce měl
vykazovat vzestupný trend, který by neměl být nižší než obdobný trend
týkající se průměrné odměny ve veřejném sektoru. Jinak mezinárodní
komparace rozhodování evropských ústavních soudů ukazuje, že tyto
orgány ochrany ústavnosti dbají o to, aby se ústava nevzdálila
ekonomické realitě země, nicméně zdůrazňují, že ústava je nadána
specifickou normativní autonomií, která brání tomu, aby ekonomické cíle
neomezeně převládly nad rovností, popř. komplexně chápanou nezávislostí
soudní moci, již ústavní principy chrání (např. portugalský ústavní
tribunál v rozhodnutí č. 353/12 ze dne 5. července 2012, Ústavní soud
Slovenské republiky v nálezu sp. zn. PL. ÚS 99/2011 ze dne 11. prosince
2013).
78. Nezbývá než opakovaně poukázat na to, co Ústavní soud vyslovil již
v roce 2003 (nález sp. zn. Pl. ÚS 11/02): „Platové poměry soudců v
širokém smyslu mají být stabilní nesnižovatelnou veličinou, nikoliv
pohyblivým faktorem, s nímž kalkuluje to či ono vládní uskupení
například proto, že se mu zdají platy soudců příliš vysoké ve srovnání
s platy státních zaměstnanců nebo ve srovnání s jinou profesní
skupinou.“ A znovu opakovat to, co řekl Ústavní soud v roce 2012 (nález
sp. zn. Pl. ÚS 33/11): „Opuštění jakýchkoli racionálních relací mezi
úrovní platu soudců a úrovní platů ve veřejné správě se v úpravě zákona
o platu promítlo ve svých absurdních důsledcích i vůči platům soudců
Ústavního soudu“ - v důsledku čehož mají nejen předsedové senátů a
funkcionáři obou nejvyšších soudů, předsedové senátů vrchních soudů s
30letou praxí a jejich funkcionáři, ale od 1. ledna 2014 dokonce již i
předsedové senátů krajských soudů a jejich funkcionáři vyšší plat než
soudci Ústavního soudu.
79. Za těchto okolností nelze akceptovat tezi o omezených možnostech
státního rozpočtu, přičemž nebyl v zákonné úpravě předložen žádný
argument, jenž by mohl být hodnocen jako „výjimečná okolnost“
odůvodňující prioritu rovnosti v oblasti restrikcí v odměňování
státních zaměstnanců, ústavních činitelů a soudců před principem
komplexně chápané nezávislosti soudců. Nadto, jak bylo shora uvedeno,
Ústavní soud neshledává ani argumenty, které by svědčily pro rovné
zacházení v oblasti odměňování státních zaměstnanců a soudců (ve smyslu
rovných restrikcí - snížení objemu mezd ve veřejné sféře nemusí vést ke
snížení či zmrazení platu každému jednotlivci, na rozdíl od každého
soudce).
80. Platová restrikce obsažená v § 3 odst. 3 zákona č. 236/1995 Sb.,
naposledy ve znění zákona č. 11/2013 Sb., ve slově „2,75násobek“ je v
rozporu s čl. 1 odst. 1 ve spojení s čl. 82 odst. 1 Ústavy, a proto
plénum Ústavního soudu rozhodlo podle § 70 odst. 1 zákona o Ústavním
soudu o derogaci předmětného ustanovení, jak je uvedeno ve výroku
nálezu sub I. S ohledem na shora uvedené důvody tak není v současné
době již prostor pro restriktivní zásahy do relativního poměru
zakotveného v § 3 odst. 3 zákona o platu, jak byl založen zákonem č.
309/2002 Sb. (na úrovni 3násobku). Pro přijetí ústavně konformní relace
mezi průměrnou mzdou v nepodnikatelské sféře a platovou základnou
soudců stanovil Ústavní soud odklad vykonatelnosti nálezu po přiměřenou
dobu, která postačuje k řádnému zákonodárnému procesu této legislativně
jednoduché změny.
VII./B
Soulad čl. II zákona č. 11/2013 Sb. s ústavním pořádkem
81. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. představuje přechodné
ustanovení, v jehož důsledku se snížená platová základna podle čl. I
použije poprvé pro plat soudce za leden 2013. Toto ustanovení nutno
číst současně s ustanovením čl. V o účinnosti, podle něhož tento zákon
nabyl účinnosti dnem 1. ledna 2013. Ve Sbírce zákonů byl publikován 17.
ledna 2013. Podle důvodové zprávy k tisku č. 880/0 je přechodné
ustanovení odůvodněno takto: „Z důvodu právní jistoty se zdůrazňuje, že
nově stanovená výše platové základny se použije pro určení platů a
náhrad výdajů za celý měsíc leden 2013, a to i pro případ, že by k
vyhlášení zákona ve Sbírce zákonů došlo až v průběhu tohoto měsíce.“ K
účinnosti zákona bylo uvedeno: „Účinnost navrhovaného řešení musí
nastat bezprostředně po zrušení výše platové základny Ústavním soudem,
tj. po 31. 12. 2012.“
82. Navrhovatel dovozuje, že se jedná o právní úpravu nepřípustně
zpětně retroaktivní.
83. Podle čl. 52 odst. 1 Ústavy je k platnosti zákona třeba, aby byl
vyhlášen, podle odstavce 2 způsob vyhlášení stanoví zákon. Tímto
zákonem je zákon č. 309/1999 Sb., o Sbírce zákonů a o Sbírce
mezinárodních smluv, ve znění pozdějších předpisů. Podle § 3 odst. 1
zákona č. 309/1999 Sb. právní předpisy nabývají platnosti dnem jejich
vyhlášení ve Sbírce zákonů. Podle § 3 odst. 2 tohoto zákona je dnem
vyhlášení právního předpisu den rozeslání příslušné částky Sbírky
zákonů, uvedený v jejím záhlaví, a podle odstavce 3, pokud není
stanovena účinnost pozdější, nabývají právní předpisy účinnosti
patnáctým dnem po vyhlášení (obecná
vacatio legis
). Vyžaduje-li to naléhavý obecný zájem, lze výjimečně stanovit
dřívější počátek účinnosti, nejdříve však dnem vyhlášení. Uvedená
ustanovení Ústavy a zákona č. 309/1999 Sb. vylučují, aby přijatý právní
předpis působil zamýšlené účinky dříve, než byl vyhlášen.
84. Zákon č. 11/2013 Sb. byl publikován v částce 7 Sbírky zákonů, která
byla rozeslána dne 17. ledna 2013. Jestliže je tedy v čl. V uvedeno, že
zákon nabývá účinnosti dnem 1. ledna 2013, pak je zcela zjevné, že
účinnost zákona je stanovena v rozporu s čl. 52 odst. 1 Ústavy a § 3
odst. 3 zákona č. 309/1999 Sb. Pokud tedy zákon č. 11/2013 Sb. stanovil
prostřednictvím čl. II a V, že jeho účinky nastávají již přede dnem
publikace, tedy dříve, než byl vyhlášen, působí se zpětnou účinností.
Účinnost tohoto právního předpisu tak předchází jeho platnosti a právní
předpis stanoví závazné pravidlo spočívající ve snížení platové
základny z 3násobku na 2,75násobek zpětně k době, kdy zákon nebyl
publikován. Pro úplnost je třeba dodat, že navrhovatel Ústavnímu soudu
předložil k přezkumu toliko přechodné ustanovení, nikoli ustanovení o
účinnosti zákona.
85. Ústava neobsahuje explicitní zákaz retroaktivity právních norem pro
všechny oblasti práva, ten však vyplývá z principu právního státu podle
čl. 1 odst. 1 Ústavy, k jehož znakům patří i princip právní jistoty a
ochrany důvěry v právo. Tento zákaz se zásadně vztahuje na případy
pravé retroaktivity; obsahem zákazu jako ústavního principu není
vyloučení jakéhokoliv zpětného působení právní normy, nýbrž pouze
takového, jež současně představuje zásah do principu ochrany důvěry v
právo, právní jistoty, resp. nabytých práv. Ústavní soud již v
minulosti formuloval rozsah přípustných výjimek ze zákazu pravé
retroaktivity [srov. bod 146 nálezu sp. zn. Pl. ÚS 53/10 ze dne 19.
dubna 2011 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)]: takovou je situace, kdy
subjekt musel s retroaktivní regulací počítat, dále působení právní
normy stojící v příkrém rozporu se zásadními, obecně uznanými principy
humanity a morálky, v občanskoprávních vztazích by mohl být užit též
poukaz na „ordre public“, veřejný pořádek, jestliže by byly dotčeny
předpisy absolutně kogentní, jež byly vydány v důsledku určité mezní
situace přerodu hodnot ve společnosti.
86. Ustanovení čl. II zákona č. 11/2013 Sb. (který nemohl - navzdory
ustanovení o účinnosti směřující k 1. lednu 2013 - nabýt účinnosti
dříve jak 1. února 2013) proto nese znaky pravé retroaktivity a v
okolnostech jeho přijetí nelze shledat důvod pro připuštění některé z
výjimek dříve Ústavním soudem vymezených pro průlom do zákazu pravé
retroaktivity. Nejde ani o úpravu
in favorem
, ve prospěch soudců obecných soudů; po derogaci „2,5násobku“ Ústavním
soudem k 31. prosinci 2012 nelze na novou úpravu pohlížet jinak než
jako na snížení dosažené úrovně dlouhodobě v právní úpravě obsažené
(„trojnásobku“). Shora citovaný obsah rozpravy v obou komorách
Parlamentu jen dokládá, že někteří členové zákonodárného sboru
upozorňovali na přehlednost a jasnost posledního nálezu Ústavního
soudu, tím spíše adresáti této normy nemohli očekávat, že zákonodárce
bude opětovně s výší základny licitovat. Jak uvedl Ústavní soud již v
roce 2002 [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 33/01 ze dne 12. března 2002 (N
28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.)]: „- pravá retroaktivita nemá v právním
státu místo tam, kde zákonodárce se již dříve mohl ‚dostat ke slovu‘,
nicméně tak neučinil.“
87. V posuzované věci se zákonodárce z hlediska běhu času mohl dostat
ke slovu (Ústavní soud poskytl v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/11 časový
prostor cca 7 měsíců) a jen v důsledku postupu vlády a neshody na
řešení zasáhl do materiálního zabezpečení soudců retroaktivně. Soudce,
jenž započal výkon funkce 1. ledna 2013, nevěděl, zda a jak bude
odměňován, v rozporu s ustanovením § 34 odst. 1 zákona č. 236/1995 Sb.,
jež stanoví, že soudci náleží plat ode dne, v němž splnil zákonné
podmínky pro výkon funkce. Dokonce takovému soudci nebylo možno v
souvislosti se začátkem výkonu funkce vyhotovit platový výměr (ač pro
všechny ostatní zaměstnance tak zaměstnavatel podle § 136 odst. 1
zákoníku práce musí učinit v den nástupu do práce). Na tom nic nemění
skutečnost, že plat za leden 2013 byl splatný nejpozději v kalendářním
měsíci následujícím po měsíci, ve kterém vzniklo právo na plat (§ 37
odst. 1 poslední věta zákona č. 236/1995 Sb. ve spojení s § 141 odst. 1
zákoníku práce).
88. Jakkoli Ústavní soud shledává napadené ustanovení čl. II zákona č.
11/2013 Sb. normou protiústavní, jeho absence v důsledku derogace by
vedla k ještě většímu zásahu do ústavním pořádkem chráněné hodnoty
nezávislosti soudce, totiž k absenci právního základu pro materiální
zabezpečení soudců v období měsíce ledna 2013. Nemůže-li zásah
Ústavního soudu vést k ústavně konformnímu stavu, bylo by proti
principu efektivity ochrany ústavnosti aplikovat derogaci mechanicky
bez přihlédnutí k jejím důsledkům. Běh času v minulosti nelze zvrátit
ani rozhodnutím Ústavního soudu, právní následky s posuzovaným
ustanovením spojené nastaly k 1. únoru 2013, vyhovující nález Ústavního
soudu mající účinky ex nunc by s ohledem na § 71 odst. 4 zákona o
Ústavním soudu neměl schopnost ničeho změnit; Ústavní soud proto podle
§ 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu ve zbývající části návrh zamítl
[srov. též například obdobné závěry nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/03 ze dne
9. července 2003 (N 109/30 SbNU 499; 211/2003 Sb.)].
VIII.
Právní důsledky derogačního výroku sub I pro zákonodárce a soudy
89. Zrušení zákona podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy zásadně
nevyvolává zpětné účinky, a pokud derogační výrok není spojen s
odkladem vykonatelnosti, působí s účinky
ex nunc
. K pozbytí platnosti zrušeného zákonného ustanovení tak dochází až k
datu vykonatelnosti nálezu. Zrušení protiústavní zákonné úpravy samo o
sobě neznamená revizi individuálních právních aktů založených na její
aplikaci. Proto také podle ustanovení § 71 odst. 4 zákona o Ústavním
soudu platí, že „práva a povinnosti z právních vztahů vzniklých před
zrušením právního předpisu zůstávají nedotčena“. Na druhé straně nelze
přehlédnout, že jestliže Ústavní soud ve svém nálezu konstatuje, že
zákon nebo jiný právní předpis je v rozporu s ústavním pořádkem, pak
tento rozpor byl dán i po dosavadní dobu jeho účinnosti. Zejména v
případech, kdy je derogačním důvodem zjištění, že aplikace zrušeného
právního předpisu působí porušení základních práv jednotlivců, je proto
přirozeným důsledkem, že se dotčeným jednotlivcům poskytne ochrana
jejich základních práv a svobod právě tím, že se předmětný právní
předpis v rozsahu, na který dopadá derogační důvod vyslovený v nálezu
Ústavního soudu, zpětně neaplikuje. Poskytnutí této ochrany je nakonec,
jak bude potvrzeno i níže, hlavní smysl oprávnění soudu podle čl. 95
odst. 2 Ústavy (s přihlédnutím k čl. 4 Ústavy). Platí to však pouze za
předpokladu, že poskytnutí této ochrany nebrání jiné základní právo
nebo důležitý veřejný zájem, jemuž je v případě vzájemné kolize třeba
dát přednost. Jestliže by například v právních vztazích mezi
jednotlivci znamenalo zpětné neaplikování protiústavního zákona sice
ochranu základních práv jednoho účastníka tohoto právního vztahu, avšak
současně negativní zásah do základních práv jiného účastníka, jenž v
minulosti jednal v důvěře v zákon, byl by takovýto následek derogace s
ohledem na princip právní jistoty zásadně (s výjimkou některých
extrémních případů zásahů do základních práv) vyloučen. Naopak v
případě vertikálních právních vztahů mezi státem a jednotlivcem má
zásadně přednost ochrana základních práv a svobod jednotlivce. I zde je
ovšem třeba brát zřetel na to, že zpětné neaplikování protiústavního
zákona by mohlo za určitých okolností vést k ohrožení schopnosti státu
plnit své funkce (např. s ohledem na dopad na státní rozpočet) či k
ohrožení jiného důležitého veřejného zájmu, v důsledku čehož bude
naopak třeba dát přednost právě právní jistotě a zachování současného
stavu [blíže k výše uvedenému výkladu např. nález sp. zn. Pl. ÚS 38/06
ze dne 6. února 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.) ve znění opravného
usnesení sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 3. dubna 2007; nález sp. zn. IV.
ÚS 1777/07 ze dne 18. prosince 2007 (N 228/47 SbNU 983); nález sp. zn.
Pl. ÚS 16/09 ze dne 19. ledna 2010 (N 8/56 SbNU 69; 48/2010 Sb.); nález
sp. zn. Pl. ÚS 15/09 ze dne 8. července 2010 (N 139/58 SbNU 141;
244/2010 Sb.), bod 53; nález sp. zn. IV. ÚS 1572/11 ze dne 6. března
2012 (N 45/64 SbNU 551), body 25 až 28; nález sp. zn. III. ÚS 3489/12
ze dne 23. května 2013 (dostupný na http://nalus.usoud.cz), body 12 a
13].
90. Uvedený následek se uplatní obdobně v případě derogačního nálezu
Ústavního soudu jak v abstraktní, tak i konkrétní kontrole norem.
Nakonec samotný § 71 odst. 2 zákona o Ústavním soudu předpokládá
nevykonatelnost rozhodnutí vydaných na základě protiústavního zákona
(za předpokladu, že na tuto aplikaci dopadá příslušný derogační důvod,
srov. nález sp. zn. IV. ÚS 1777/07), což nepochybně nelze vykládat v
tom smyslu, že obecné soudy nebo jiné orgány veřejné moci mají nadále
vydávat rozhodnutí, u nichž bude předem zřejmé, že nebudou vykonatelná.
V těchto případech je však třeba odlišovat abstraktní a konkrétní
kontrolu norem. Jestliže totiž pro abstraktní kontrolu norem platí
shora uvedené prakticky bezvýjimečně, je třeba u konkrétní kontroly
norem pečlivě vážit presumpci ústavnosti napadeného zákona a zájem na
právní jistotě na straně jedné a zájem toho, kdo svým jednáním
inicioval řízení o kontrole norem u Ústavního soudu, na straně druhé.
Lapidárně řečeno, nedávalo by žádný rozumný smysl, pakliže by se
vyhovující nález Ústavního soudu ohledně návrhu na zrušení aplikovaného
zákonného ustanovení nemohl pozitivně projevit v právní sféře toho
účastníka řízení, který buď sám podal tento návrh na zrušení zákonného
ustanovení spolu s ústavní stížností (§ 74 zákona o Ústavním soudu),
anebo byl účastníkem řízení u obecného soudu, který podle čl. 95 odst.
2 Ústavy předložil Ústavnímu soudu návrh na zrušení zákona, který má
při řešení věci použít [srov. též stanovisko pléna sp. zn. Pl. ÚS-st.
31/10 ze dne 14. prosince 2010 (ST 31/59 SbNU 607; 426/2010 Sb.)]. Ani
toto pravidlo ovšem nemusí platit bezvýjimečně, a to právě s ohledem na
nezbytnost poměřování základních práv tohoto účastníka řízení na straně
jedné a požadavku právní jistoty, ochrany základních práv jiných
účastníků řízení či jiných ústavně chráněných hodnot na straně druhé
(viz výše). Výsledek tohoto poměřování přitom nemusí být z pohledu
obecného soudu, jenž věc předkládá Ústavnímu soudu, zřejmý, přičemž pro
její posouzení budou klíčovým východiskem právě závěry obsažené v
případném derogačním nálezu.
91. Podle ustanovení § 70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu platí, že ke
zrušení napadeného právního předpisu dojde „dnem, který v nálezu určí“.
Podle ustanovení § 58 odst. 1 stejného zákona nálezy vydávané v řízení
o kontrole norem „jsou vykonatelné dnem jejich vyhlášení ve Sbírce
zákonů, pokud nerozhodne Ústavní soud jinak“. Z toho podle konstantní
judikatury Ústavního soudu plyne, že Ústavnímu soudu je dána možnost v
odůvodněných případech odložit vykonatelnost zrušovacího nálezu v
řízení o kontrole norem. Tímto důvodem je zejména situace, kdy by
okamžité zrušení právního předpisu vyvolalo více negativní důsledky než
jeho dočasná tolerance. Proto i v nyní projednávané věci Ústavní soud k
odkladu vykonatelnosti přistoupil (viz bod 80).
92. Protože se však v daném případě jedná o případ tzv. konkrétní
kontroly norem, je třeba vážit, jaké dopady bude mít tento odklad
vykonatelnosti na řízení, které vedlo k vydání tohoto nálezu, resp. i
na řízení ve věcech dalších soudců, jež byla z důvodu podání tohoto
návrhu Městským soudem v Brně přerušena a v nichž by tento nález mohl
být zohledněn při rozhodování.
93. K tomu Ústavní soud uvádí, že stanovení časových účinků zrušení
protiústavního právního předpisu je do určité míry otázkou, při níž se
nelze omezit na čistě ústavněprávní argumentaci. Pokud by totiž Ústavní
soud nemohl zohledňovat i argumenty, zájmy a hodnoty další, pak by k
odkladu vykonatelnosti neměl vlastně vůbec přistupovat. Při hodnocení
toho, zda k odkladu vykonatelnosti přistoupit a na jakou dobu, totiž
nutně zohledňuje např. náročnost právní úpravy, která by měla nahradit
úpravu zrušenou, anebo délku legislativního procesu, a nemůže
odhlédnout ani od takových aspektů, jako je třeba termín voleb do
Poslanecké sněmovny. Pokud by tak totiž nečinil, nebylo by stanovení
odkladu vykonatelnosti takového nálezu účelné. Není proto nahodilé, že
v minulosti stanovoval Ústavní soud odklad vykonatelnosti v délce jak
několika málo měsíců, tak i přesahující jeden rok.
94. V nyní projednávané věci Ústavní soud konstatuje, že jakkoliv
obecně platí, že by se i při stanovení odkladu vykonatelnosti
zrušovacího nálezu toto zrušení mělo reálně projevit v právní sféře
těch účastníků, jejichž řízení vedlo k vydání vyhovujícího nálezu, v
projednávané věci jsou splněny podmínky pro závěr, že se toto pravidlo
neuplatní. Při úvaze o právních účincích derogačního nálezu v řízení o
kontrole norem je totiž třeba zvažovat i jiné aspekty než čistě
procesněprávní, což ostatně činí i ústavní soudy jiných evropských
zemí. Ústavní soud má přitom za to, že tyto aspekty ve svém souhrnu
vedou k závěru, že účinky tohoto nálezu mohou být aplikovány i na
případy těchto účastníků teprve od okamžiku jeho vykonatelnosti a že
tento nález nezakládá nárok na zpětné doplacení rozdílu na platu a
dalších náležitostech plynoucího z výše základny ve výši 2,75 násobku
průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře za předminulý kalendářní rok a
ústavně konformního trojnásobku, jenž měl být do zákonné úpravy vložen
již k datu 1. ledna 2013.
95. K tomuto závěru vede Ústavní soud především zájem na zklidnění
celkové atmosféry, která ve věci platů soudců dlouhodobě panuje jak na
politické scéně, tak zejména v širší veřejnosti. Jakkoliv Ústavní soud
trvá na tom, že zákonodárce v této věci dlouhodobě postupuje vědomě
protiústavním, a tedy neomluvitelným způsobem, je třeba současně vidět,
že zpětné doplacení těchto částek by znamenalo významný a zejména též
nepředvídaný zásah do státního rozpočtu, který by nutně vedl k dalšímu
růstu zmíněného napětí mezi společností a soudci. Ústavní soud přitom
nemohl přehlédnout, že zpětné doplacení požadovaných částek by se
týkalo i období, kdy se Česká republika nacházela ve finanční krizi,
resp. teprve se z této krize pomalu zotavovala. Toto řešení by proto
zřejmě vedlo k nepochopení ze strany společnosti a bylo by i způsobilé
oslabit pozici soudců a znevážit jejich funkci. Ústavní soud se totiž
ani nedomnívá, že by aplikovaný koeficient 2,75násobku průměrné mzdy v
nepodnikatelské sféře u soudců vyvolával situaci, již by bylo možno
označit za natolik neúnosnou, že by bezpodmínečně vyžadovala nápravu
nejen do budoucna, nýbrž i zpět. Ve svých úvahách vycházel rovněž z
toho, že funkce soudce by měla být vnímána nejen v rovině profesní,
nýbrž také osobnostní. Jednoduše řečeno, od soudce se neočekává pouze
odbornost a vysoké pracovní nasazení, nýbrž také bezúhonnost a
nadprůměrná osobní integrita [viz např. § 80 zákona č. 6/2002 Sb., o
soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně
některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích)]. Proto má
Ústavní soud za to, že od této skupiny, která by měla představovat
skutečnou elitu společnosti, lze požadovat i větší míru velkorysosti a
vstřícnosti než od skupin jiných.
IX.
Obiter dictum
96. Ústavní soud vydal tento nález v pomyslném „průběžném číslování“
pod pořadovým číslem XIV. Již čtrnáctkrát se v uplynulých letech musel
zaobírat zásahy do materiálního zabezpečení soudců. Několikrát také již
vyjádřil naději, že je to snad naposled a že zákonodárce bude vnímat
meze možných zásahů prizmatem ústavních principů platných pro
nezávislost moci soudní.
97. Právní úprava materiálního zabezpečení soudců vystavěná na relaci
trojnásobku průměrné mzdy v nepodnikatelské sféře s dvouletým časovým
zpožděním reflektující vývoj v nepodnikatelské sféře by mohla soudce
řadit do vyšší středostavovské vrstvy. Je to úprava, jež se nevymyká
evropským standardům a představuje v zásadě průměr postavení soudce
například v členských zemích Rady Evropy. Obsahuje rovněž raritní
možnost nominálního snížení platu, pokud se sníží průměrný plat v
nepodnikatelské sféře - v řadě zemí je plat soudce před takovýmto
poklesem chráněn. V opakovaných řízeních před Ústavním soudem se zásahy
zákonodárce ukázaly arbitrárními, ba podle důvodových zpráv lze
usuzovat na záměr vytvořit tlak na ponížení relace průměrného platu a
platové základny platné pro soudce. Takový tlak nelze prostě odůvodnit
rozpočtovými náklady na platy soudců; na druhé straně soudní moc
neexistuje mimo ekonomickou realitu státu a uvedená relace není ústavně
nedotknutelnou veličinou. Pro zásah do ní by však musely být velmi
pádné argumenty doložené řádnými analýzami odměňování ve veřejné sféře
za situace značně omezených možností státu při respektování ústavních
garancí nezávislosti soudní moci. Ústavní soud nezaložil svým
rozhodnutím nárok na zpětné doplatky za období, kdy soudci byli
neústavně poškozeni snížením úrovně jejich materiálního zabezpečení,
což neznamená jednou provždy, že protiústavní zásahy nemohou mít i
velmi citelný dopad na státní rozpočet. Předpokládá, že zákonodárce k
datu vykonatelnosti tohoto nálezu do právní úpravy vloží úpravu vážící
platovou základnu na ústavně konformní úroveň trojnásobku průměrného
platu v nepodnikatelské sféře, a na druhé straně by Ústavní soud
nepřekvapilo, pokud by soudci od započatých sporů ustoupili a po
několikaletém období sporů bylo nastoleno období pochopení a vzájemné
úcty, která přináleží činitelům představujícím pilíře státní moci.
X.
98. Ústavní soud nemohl vyhovět navrhovateli v jeho žádosti o
přednostní projednání návrhu (§ 39 zákona o Ústavním soudu) s ohledem
na personální obměnu většiny pléna Ústavního soudu v roce 2013.
Předseda Ústavního soudu:
JUDr. Rychetský v. r.
Odlišná stanoviska podle § 14 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
ve znění pozdějších předpisů, zaujali k výroku I rozhodnutí pléna
soudci Jan Musil a Radovan Suchánek a k části výroku I rozhodnutí pléna
soudce Vladimír Sládeček.